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Desarrollo alternativo y contabilidad pública: hacia una línea de investigación

Desenvolvimento alternativo e contabilidade pública: para uma linha de pesquisa

Alternative development and public accounting: Towards a line of research

Gabriel Rueda Delgado*


* Profesor de la Facultad de Contaduría de la Universidad Central.


Resumen

El desarrollo económico ha pasado de ser un sinónimo de crecimiento a un concepto multidimensional (económico, social, ambiental, cultural, etc.) donde la calidad de vida y la satisfacción de necesidades pasan a convertirse en su centro. En respuesta a estas visiones alternativas, el Estado asume nuevas responsabilidades y funciones que debe cumplir en beneficio de todos los grupos de población para lo cual debe contar, entre otras muchas cosas, con sistemas de medición, control e información, es decir, con un particular sistema de contabilidad. La Contabilidad Pública o gubernamental, reglamentada en Colombia por medio del Plan General de Contabilidad Pública, brinda herramientas de índole financiera, social, ambiental, de objetivos y cultural que pueden coadyuvar a un mejoramiento de la calidad de vida y la satisfacción de necesidades básicas, tal como lo proponen esquemas como la sostenibilidad o el desarrollo a escala humana.

Abstract

The Public or governmental Accounting, regulated in Colombia through the General Plan of Public Accounting, offers many kinds of tools in different areas as: financial, social, environmental nature, cultural and objectives that can help to an improvement of the quality of life and the basic necessities satisfaction, just like the way proposed by schemes as the sustainability or the development on human scale. The economic development has moved from a synonymous of growth to a multidimensional concept (economic, social, environmental, cultural, etc.) A concept where the quality of life and the satisfaction of necessities are becoming their center. As an answer to these alternative visions, the State assumes new responsibilities and functions that must achieve in benefit of all the population groups. For this reason The State must count, among other many things, with systems of measurement, control and information, this is, with a particular system of accounting.


“… El elector podrá quitar del poder a un gobierno que no le agrade y poner otro en su lugar, pero su voto no ha tenido, no tiene y nunca tendrá un efecto visible, sobre la única fuerza real que gobierna el mundo, y por lo tanto su país y su persona: me refiero, obviamente, al poder económico, en particular a la parte del mismo, siempre en aumento, regida por las empresas multinacionales de acuerdo con estrategias de dominio que nada tienen que ver con aquel bien común al que, por definición, aspira la democracia”.
José Saramago. En el marco del Foro Mundial de Porto Alegre, Brasil, citado en Lecturas Dominicales, diario el Tiempo, febrero 25 de 2002

El concepto de desarrollo tiene diferentes formas de ser abordado. Sin embargo, algo que se hace cada vez más evidente en las sociedades de los denominados países en desarrollo es que los resultados en términos de pobreza, desempleo, desesperanza y escepticismo hacia el futuro son cada vez más alarmantes. La problemática del desarrollo, por su amplitud teórica, involucra a diversas disciplinas entre otras a la contabilidad que, desde el punto de vista del presente artículo, se define como los sistemas de medición información y control que se construyen alrededor de la actividad económica y los efectos que esta produce.

Desde este punto de vista, la contabilidad debe preocuparse no sólo por construir estados financieros, sino en general por crear instrumentos que permitan acercarse a conceptos de generación de riqueza, distribución de la misma, equidad y bienestar, respeto por la naturaleza, etc., componentes todos de nuevas concepciones del desarrollo como se planteará en el artículo.

El presente documento es una síntesis de la aproximación teórica a los temas de desarrollo económico y su relación con la contabilidad y en particular con la contabilidad pública que busca soportar, en el futuro inmediato –a manera de antecedente–, proyectos y labores de investigación que se formulen al interior de la Facultad de Contaduría Pública y que coadyuven a la construcción de una línea de investigación desde esa unidad académica.

El trabajo se ha estructurado en tres grandes áreas: la primera aborda los conceptos de desarrollo, las críticas al modelo “clásico” y dos alternativas para superarlas como son el desarrollo sostenible y el modelo a escala humana. Posteriormente se plantean las relaciones entre desarrollo y contabilidad para, finalmente, abordar la contabilidad pública como uno de los instrumentos que puede contribuir a que el Estado se convierta en un verdadero agente de desarrollo con justicia y equidad.

Desarrollo

Si bien no existe un acuerdo entre académicos respecto de lo que es desarrollo, parece innegable afirmar que la desigualdad, la pobreza, la inequidad en la distribución del ingreso, entre otras variables negativas, han ido aumentando conforme el desenvolvimiento económico se produce. De esta manera es posible pensar que la creciente desigualdad social y la paulatina pobreza encuentran su origen en la exagerada concentración de capital y de riqueza en un grupo cada vez más reducido de la población. Así lo soportan diversos autores como la Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo de Colombia, José Choza y Camilo González Posso que muestran datos como los siguientes:

  • Casi el 100% del mercado real se concentra en 1.500 millones de habitantes de los cuales el 70% son la clase media ubicada en la región norte del globo. Cerca de 2.000 millones de personas, a pesar de ser demasiado pobres para participar en el mercado, son explotadas para usar sus recursos en beneficio del verdadero mercado. Cerca de 1.500 millones de personas nunca entrarán al mercado.
  • Cada habitante del norte dispone de una riqueza que es casi 19 veces más alta que la de un habitante del sur.
  • El 20% más rico de la población mundial recibe un ingreso 150 veces superior al del 20% más pobre. Los más ricos realizan entre sí el 81% del comercio mundial y concentran el 82.7% de la producción del planeta y el 96% de los recursos para investigación y desarrollo.
  • En Colombia, en 1989, el ingreso promedio por habitante del 10% más rico de la población fue 37 veces el del 10% más pobre, fecha para la cual la apertura no había producido aún consecuencias que seguramente para el año 2002 aumentarán en más de 1 a 45 esta relación.

Estas cifras parecen haberse acelerado desde la vigencia del modelo denominado como neoliberal, impuesto desde los años ochenta con los gobiernos de Margaret Tatcher y Ronald Reagan. Ante esta situación (donde como nunca antes en la historia se ha aumentado la producción), la idea de relacionar el desarrollo con los crecimientos de indicadores macro económicos como el PIB es fuertemente cuestionada. En efecto, para Manfred Max Neef “todos estamos aceptando que lo más importante en nuestro mundo actual es aquello que se puede medir y nada más fácil de medir que el ingreso; de tal modo que desarrollo es incremento del ingreso, inflación es incremento excesivo del ingreso, bienestar es el aumento del ingreso y desempleo es ingreso no generado. Todo puede reducirse a ingresos. Pero sucede por ejemplo que desempleo es más que eso, es más que ingreso. Ingreso no generado es frustración, ruptura familiar, angustia, pérdida de la estima, soledad, sensación de abandono, es en sí un proceso de auto destrucción”.

Quiere decir que el desarrollo, como ha sido entendido y manejado hasta el momento, no ha hecho un mundo mejor. Significa igualmente que desarrollo no es crecimiento, si éste no viene acompañado de una verdadera satisfacción de necesidades del conjunto de personas que componen la sociedad. Desde este punto de vista desarrollo empieza a asociarse ya no con PIB positivo y creciente, sino con aumento en la calidad de vida.

El desarrollo “clásico” también ha sido asociado con la “modernización”, es decir la posibilidad que tengan los países subdesarrollados de parecerse cada vez más a los industrializados. Esta visión se construyó a partir de la Segunda Guerra Mundial, cuando Estados Unidos empezó a difundir sus políticas en donde el mercado, y no la satisfacción de necesidades del conjunto de la población, era su centro. Para Arturo Escobar, en su artículo La invención del desarrollo en Colombia, el desarrollo fue la estrategia magna para llevar a cabo los designios de la sociedad industrial, y al mismo tiempo adelantar la confrontación Este-Oeste. Así el crecimiento económico se convirtió en una herramienta política que se le brindaba a los amigos y se le negaba a los enemigos de Estados Unidos.

Al tiempo que el modelo capitalista se ha difundido por todo el mundo, también lo ha hecho el estilo de desarrollo entendido como un proceso dialéctico entre relaciones de poder y conflictos entre grupos y clases sociales, que derivan de las formas dominantes de acumulación de capital, de la estructura y tendencias de la distribución del ingreso, de la coyuntura histórica y la dependencia externa, así como de los valores e ideologías. Resulta obvio entender entonces que el estilo americano es el que ha imperado en los países de América Latina con los resultados de pobreza, inequidad e injusticia descritos.

Quiere decir que el desarrollo (no bajo la luz del crecimiento) hay que pensarlo por fuera del estilo dominante, impulsado por la globalización, como un fenómeno no solo de dimensiones económicas sino culturales, sociales y ambientales. En consecuencia han surgido nuevos paradigmas de desarrollo que tienen que ver con la satisfacción de las necesidades básicas humanas, tomando en cuenta la distribución equitativa de los recursos y el acceso a ellos; el proceso endógeno basado en el potencial y creatividad interna de los pueblos; autodependiente y compatible con el medio ambiente.

Bajo estos dos marcos se mueve actualmente el desarrollo en el mundo: el primero, es decir el “clásico” de corte liberal y el segundo que se puede agrupar bajo el término de “alternativo”. Ejemplos de sendas visiones son los encuentros mundiales sobre el tema. De una parte el que se realizó en 2001 en Davos (Suiza), denominado Foro Económico Mundial y, de la otra, el Foro Social Mundial en Porto Alegre, Brasil.

Si bien existen varios modelos alternativos de desarrollo, el presente artículo abordará de manera sintética el de escala humana y el de sostenibilidad por sus inmediatos vínculos con la contabilidad y en particular con la contabilidad pública, los cuales serán presentados posteriormente.

Desarrollo alternativo

El desarrollo a escala humana propone algo elemental: poner a la economía al servicio del hombre y no al contrario como ocurre con los modelos liberales. De esta manera la calidad de vida debe situarse en el centro del desarrollo, donde la economía se ocupe de aspectos como el bienestar y los sentimientos aunque eso no se considere científico. Desde esta construcción el desarrollo se liga a un indicador cualitativo de crecimiento de las personas, es decir sobre las posibilidades reales de las personas de satisfacer sus necesidades humanas fundamentales.

Tales necesidades son finitas, pocas y clasificables. Estas se pueden agrupar de acuerdo a dos criterios: ontológicas o existenciales que se refieren a la necesidad de ser, tener, hacer y estar y las axiológicas o de valores que son las de subsistencia, protección, afecto, participación, identidad, entendimiento, ocio, creación y libertad.

Se plantea por lo tanto un desarrollo orientado a la satisfacción de necesidades y capaz de generar mayores y crecientes niveles de auto-dependencia, comenzando por los niveles locales, para luego pasar a los regionales y terminar en los nacionales. También implica la necesaria articulación entre ser humano, naturaleza y tecnología, que obliga a un cambio armónico en las relaciones entre Estado y sociedad civil, entre crecimiento personal y social y entre planificación y autonomía. Junto a estos planteamientos el desarrollo a escala humana reconoce que no es posible la participación en un sistema de gran tamaño.

La sostenibilidad o desarrollo sostenible, por su lado, fue planteado inicialmente desde Naciones Unidas en el año 1987 con el informe de la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y Desarrollo, conocido como Informe Brundtland y diversas conferencias sobre temas referidos a aspectos ambientales pero en particular la Cumbre de Río de Janeiro de 1992, Cumbre de la Tierra, en la cual se avanzó en algunos temas como la reducción de contaminación.

El desarrollo ambientalmente sostenible se deriva de dos grandes preocupaciones: el agotamiento de los recursos naturales y los efectos de la contaminación. En cuanto a lo primero, el estilo de desarrollo actual ha hecho que la humanidad consuma hasta la desaparición cerca del 40% de la capacidad fotosintética de la producción de la tierra y, manteniendo el mismo estilo, en tan sólo cincuenta años más habrá acabado con otro 40%. Esto significa que se debe pensar de manera diferente la actividad económica hasta hoy vigente a fin de que sea sostenible para las generaciones futuras.

Así mismo, algunos síntomas del deterioro ambiental tienen que ver con la rotura de la capa de ozono, lo cual reduce la eficacia del sistema inmunológico que aumentará la vulnerabilidad a tumores, parásitos e infecciones y al mismo tiempo los descensos en cosechas y pesca. De igual modo, la desaparición de especies, la desertificación del suelo, la eliminación de bosques y el aumento de la contaminación por desechos humanos debido al hacinamiento en las ciudades, entre otros.

Por lo descrito, el desarrollo sostenible se puede definir como un proceso de cambio social en el cual la explotación de recursos naturales, la orientación del desarrollo tecnológico y las reformas institucionales se realizan en forma armónica, ampliándose el potencial actual y futuro para la satisfacción de las necesidades y aspiraciones humanas. En consecuencia, el desarrollo sostenible conlleva cambios en la economía y la ecología pero también en lo social (equidad y acceso a recursos), lo político (labor del Estado como agente de sostenibilidad) lo cultural (respeto por minorías y pueblos indígenas), y lo organizacional (reducción de efectos negativos por la producción).

Desarrollo a escala humana y sostenibilidad son alternativas que debemos explorar y poner en práctica si queremos lograr mejoras sustanciales en la calidad de vida de la población. Dentro de este proceso deben concurrir diversas disciplinas, que, como es el caso de la contabilidad, integren en su saber las actividades humanas, económicas, administrativas, sociales, culturales, etcetera.

Contabilidad: ¿qué hace frente al desarrollo?

Así como existe una definición “clásica o tradicional” de desarrollo, a la contabilidad siempre se le ha asociado, por su mismo origen y evolución, a las labores de registro y análisis de información monetaria. Sin embargo, los nuevos conceptos de empresa y los desarrollos teóricos de la disciplina contable permiten definirla hoy en día como la ciencia que produce sistemas de medición, información y control sobre la actividad económica y sus efectos.

Por lo mismo, la pobreza, el deterioro ambiental, la calidad de vida –entre otros asuntos planteados desde el desarrollo alternativo–, son parte del estudio de lo contable, toda vez que son aspectos susceptibles de ser informados y controlados por medio de instrumentos que van mucho más allá de los tradicionales estados financieros, u otras herramientas ligadas a la expresión monetaria. Las necesidades humanas de medición, información y control, relacionadas con la actividad económica y sus efectos, son las que históricamente han hecho avanzar a nuestra disciplina y, como se ha mostrado en la primera parte, el desarrollo alternativo genera nuevas necesidades ligadas a la calidad de vida que no pueden ser indiferentes para lo contable.

La técnica contable ha creado instrumentos que cada vez son más difundidos en nuestros países. Me refiero a la contabilidad ambiental, social, e incluso cultural, como respuestas a las exigencias de la economía de hoy en día. Nótese que no se plantea que la contabilidad financiera, hoy determinada por la discusión de las normas internacionales, pierda su importancia. Lo que se plantea es que dicho sistema debe ser complementado para lograr resolver las nuevas exigencias y necesidades de sociedades envueltas en la discusión del desarrollo y la calidad de vida.

En el caso concreto del presente documento, y atendiendo los conceptos de desarrollo alternativo, se quiere plantear que el Estado como agente social, debe apoyar desde papeles no sólo de regulación como lo plantea el neoliberalismo, la consecución de mejores y crecientes niveles de calidad de vida. Para ello deben realizarse profundos cambios, entre otros en ámbitos contables. Por eso mismo se centra la discusión final en la contabilidad pública como el sistema de medición, información y control que pueden soportar las decisiones de política de Estado con miras a mejorar la calidad de vida.

Contabilidad pública

Si bien la contabilidad pública no es de aparición reciente en Colombia, es a partir de la Constitución de 1991, con la creación de la figura del Contador General de la Nación, cuando empieza a difundirse esta herramienta como algo imprescindible para el mejoramiento continuo de los resultados de la gestión, el control a la corrupción, etcétera.

En los pocos años que han transcurrido desde la promulgación del Plan General de Contabilidad Pública, PGCP, hasta la fecha, se han logrado importantes avances en la cobertura de su aplicación a las entidades públicas de los órdenes nacional y territorial, y menores logros en la calidad de dicha información, como lo reconoce la misma entidad. Sin embargo es preciso anotar que el énfasis en la formación de una cultura de contabilidad pública se ha ido construyendo desde la implantación de estados financieros “tradicionales” y ha dejado de lado, por lo menos en estos primeros años, las potencialidades que el mismo Plan contempla.

En efecto, y con miras a la comparación del desarrollo alternativo y la contribución que a este tema puede hacer la Contabilidad Pública o gubernamental, es preciso señalar que algunos estados contables facilitarán la medición, información y control de parámetros más cercanos a la calidad de vida, centro del nuevo desarrollo expuesto en la primera parte. Planteemos algunas de las principales relaciones que surgen, pues, entre el desarrollo alternativo y la contabilidad pública como está prevista en el PGCP.

  • Tras la conformación e interpretación de los estados financieros de entidades territoriales por ejemplo, se puede lograr un análisis de la cantidad de recursos destinados a cubrir necesidades básicas de la población. Al respecto, por ejemplo, la contabilidad de municipios permite establecer porcentajes de recursos destinados a pagos de deuda o pensiones, que “desplazarían” dineros que se pueden destinar al fomento del desarrollo local. Recordemos que el desarrollo alternativo plantea que la acción local auto-sostenible es un proceso histórico que garantizará no sólo mayor calidad de vida sino también mayor participación, responsabilidad y equidad entre los habitantes de las regiones. De esta manera un análisis de contabilidad financiera, en contextos sociales, aportaría elementos para orientar políticas en calidad de vida.
  • Estados de naturaleza socio económica como el estado de valor agregado, de rentabilidad pública y excedente social, darían cuenta de la manera como se distribuyen los recursos que manejan las entidades oficiales y los agentes que se benefician de dicha distribución. El acceso a los recursos y la distribución equitativa del ingreso como fundamentos del desarrollo alternativo pueden ser también medidos, informados y controlados por estos estados de contabilidad previstos en el PGCP que aún no han sido aplicados pero que brindan grandes oportunidades para labores de investigación desde la universidad.
  • Estados contables como el informe de gestión ambiental e incluso cuentas de estados contables financieros relacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales y los costos en la reducción y control de la contaminación, permitirán mejorar las relaciones entre gestión y medio ambiente tal como lo pretende el desarrollo alternativo. Algo similar ocurre con activos o bienes que reflejen el patrimonio cultural de los pueblos y que deben, por naturaleza, formar parte de la contabilidad del Estado.
  • Finalmente los estados contables cualitativos como el estado de objetivos, pueden ser orientados a la satisfacción de necesidades si se incluyen sistemas de medición, información y control similares a la matriz de necesidades propuesta por el Desarrollo a Escala Humana. De esta manera es posible orientar la eficacia de lo público a mejorar la calidad de vida en los términos planteados por estas nuevas visiones de desarrollo.

Tras el planteamiento de estas relaciones, que estoy seguro no son las únicas, queda claro que el campo por abordar en la conformación de una línea de investigación en contabilidad pública y desarrollo alternativo no sólo es posible sino urgente. La paz, la equidad, y el desarrollo son variables a las cuales la contabilidad, desde escenarios académicos y prácticos también puede contribuir. Quedan abiertas las puertas para la formulación de proyectos que acerquen la realidad nacional al quehacer de la Universidad tal como lo propone nuestro Proyecto Educativo Institucional.


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