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La participación social como construcción del interés público entre el Estado y la sociedad*

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La participación social como construcción del interés público entre el Estado y la sociedad

Social participation as a construction of public interest between the State and society

Participação social como construção de interesse público entre o Estado ea sociedade

Darío I. Restrepo**


* Este artículo es una versión resumida de un trabajo más extenso que el autor redactó para el Centro Latinoamericano de Administración para el desarrollo -CLAD, bajo el título: Relaciones Estado - Sociedad Civil en el campo social. Una reflexión desde el caso Colombiano. Caracas, Venezuela, 1995.

** Filósofo y Especialista en Desarrollo de la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica. Profesor de la Universidad Nacional de Colombia, facultad de Ciencias Económicas. Presidente de la fundación para la Participación Comunitaria -PARCOMUN. Asesor de la gerencia nacional de la Red de Solidaridad Social. Ensayista y consultor en los temas de la descentralización, políticas sociales, lucha contra la pobreza y participación social. Autor del libro: Descentralización y Neoliberalismo. CEIR-REALIDAD MUNICIPAL, 1992.


Resumen

La participación de los ciudadanos y de las comunidades en las instituciones y los programas impulsados por el Estado es uno de los temas más publicitados en los últimos tiempos. Recordar los orígenes de esta iniciativa, las áreas de política pública para la que se promociona y el debate sobre los objetivos que debe alcanzar es el objeto de este ensayo. En el fondo, la participación social, también llamada democracia participativa, agencia una profunda transformación en las relaciones entre el Estado y la sociedad. Se trata de pasar de movimientos sociales y populares contestatarios y reivindicativos ante el Estado y el mercado, a organizaciones y ciudadanos contratantes con responsabilidades en los asuntos del diseño, implementación y control de las políticas sociales y de proyectos concretos de desarrollo socio-económicos.


1. Emergencia y extensión del universo de la participación social en Colombia

En Colombia el antecedente de la participación social se remonta al año de 1958 con la creación de las Juntas de Acción Comunal. Se trata de integrar a las asociaciones vecinales existentes como correas de transmisión de los partidos tradicionales (liberal y conservador). Las Juntas sirven para canalizar ‘auxilios parlamentarios’, que no son otra cosa que partidas del presupuesto nacional, manejadas a discreción de los representantes políticos nacionales para ser ejecutadas en los barrios populares en la realización de obras de interés comunitario. Esta medida de participación social sirve para organizar las comunidades como demandantes de favores de los políticos a cambio de la fidelidad electoral. Posteriormente surgen programas para poblaciones rurales pobres y en zonas de violencia social y política. El programa de Desarrollo Rural Integrado -DRI- (década del setenta) y el Plan Nacional de Rehabilitación -PNR- (década del ochenta). Aún hoy subsisten los programas, así como el fuerte énfasis en el uso de la participación social para trabajos con comunidades pobres y comunidades victimas de la violencia.

Sin embargo, es dentro del proceso de descentralización de las políticas sociales a los municipios que la participación social conoce una vertiginosa expansión. Esto es así porque ambas iniciativas provienen de una misma exigencia. Abrir los canales institucionales para que los ciudadanos y comunidades accedan de manera más directa que la lograda mediante la democracia de partidos y la representación gremial a la definición de las políticas públicas.

En 1986 se reformó la constitución nacional introduciendo la descentralización política (elección de alcaldes), administrativa (transferencia de funciones relacionadas con los servicios públicos domiciliarios y los servicios sociales) a los municipios y la descentralización fiscal (cesión del 50% del Impuesto al Valor Agregado -IVA-) para cubrir las funciones descentralizadas. Es dentro de este paquete que surgen las primeras iniciativas constitucionales de promoción de la participación social entendida como participación ciudadana y comunitaria en asuntos públicos. La consulta Popular Local; el derecho de los usuarios de servicios públicos a constituirse en Ligas de Usuarios con representación en las Juntas Administradoras de las Empresas de servicios; las Juntas Administradoras Locales como subdivisiones administrativas de los municipios; el impulso a la contratación entre la administración y las entidades locales con comunidades, organizaciones populares y organizaciones no gubernamentales -ONG’s-.1

Una evaluación realizada tres años después, con cobertura de la mitad de los municipios del país2, arrojó un resultado muy mediocre de estas iniciativas de participación social. En todo el país no se realizaron más de tres consultas populares; no se dio la participación de usuarios en las empresas; sólo en una decena de municipios sobre un total de más de mil pusieron a funcionar las Juntas Administradoras Locales; en cambio la contratación entre el Estado con las comunidades y grupos socio-comunitarios reveló ser un mecanismo de ejecución de políticas públicas muy extendido3.

Sin embargo, este resultado no significaba un desinterés social ante una extraña oferta pública. Desde la década del setenta una profunda ola de fondo tendía a replantear las relaciones entre el Estado y el movimiento social. Los “Nuevos Movimientos Sociales” caracterizados por sus formas de organización no partidista ni gremial, asociaban sus reclamos al Estado con una exigencia de participación social en las políticas públicas, particularmente en las políticas sociales (servicios públicos domiciliarios y servicios sociales). Los pliegos de las marchas, tomas y paros exigían participación social en la decisión de programas y proyectos, la administración de empresas y funciones públicas, la concertación de planes de desarrollo locales y de los diferentes sectores de política pública e, injerencia en la orientación sobre la asignación y manejo de los recursos. La recomposición del movimiento social superaba entonces la reivindicación de beneficios al Estado para exigir la concertación y cogestión de políticas de interés colectivo. Importa señalar que la nueva disposición del movimiento popular ante el Estado concentraba sus estrategias en una demanda de gestión territorial. Es decir, tanto el ámbito de organización de los nuevos movimientos sociales como sus demandas se hacen a nivel local. La descentralización en Colombia y la oferta de participación social en los asuntos locales iniciada en 1986 son una respuesta a esta recomposición política del movimiento social.

Por otra parte, en la década del ochenta se fue fraguando dentro de los partidos tradicionales (liberal y conservador) una reforma política del Estado cuya estrategia tendía a separarse del clientelismo y la represión como instrumentos fundamentales de la relación con el movimiento social. Desde esta frontera se leyó la recomposición del movimiento popular empezando a formular propuestas de reforma administrativa y política que le dieran cabida a la participación y la concertación entre el Estado y la sociedad. No estaba ausente de esta ‘apertura política’ un novedoso mecanismo de lucha contra la insurgencia armada y la insubordinación social. Ello mediante dos estrategias:

  1. Trabajar directamente con las poblaciones pobres y las comunidades en zonas de violencia en la satisfacción de los principales reclamos al Estado. De tal manera, las condiciones ‘objetivas’ de la insubordinación social y de la insurgencia armada se verían menguadas.
  2. Además, la participación social permite la organización política de estas comunidades dentro de los programas e instituciones públicas. De tal manera, las “causas subjetivas” de la expresión parainstitucional y para-legal de las demandas populares debieran ser reemplazadas por la creación de mecanismos institucionales de canalización de las reivindicaciones sociales.

La tercera onda de fondo que converge en el apoyo a la participación social proviene de las teorías contemporáneas de la administración y la asignación de recursos públicos. Aquellas reclaman la incorporación de las reglas del mercado en la construcción de las estructuras públicas y la asignación de recursos. Desde esta frontera, la participación social es un mecanismo imprescindible para permitir la “revelación de preferencias” de los consumidores- contribuyentes-votantes4.

Debe contribuir a abaratar los costos estatales en la provisión de servicios, aumentando a su vez las coberturas. Además, mediante la participación social se ejerce una presión sobre los funcionarios y los mandatarios políticos lo que facilita la tarea de lograr la moralización de la administración pública y el uso eficiente de los recursos.

No debe concluirse que cada una de las vertientes convergentes en la defensa de la participación social es unívoca en su exigencia. Menos aún que existe unanimidad estratégica entre los nuevos movimientos sociales, los reformadores políticos y la tecnocracia neoliberal. Son transformaciones más globales en las relaciones entre el Estado y la sociedad las que generan el entorno de la convergencia de estrategias múltiples y contradictorias. Precisamente cada una de estas tienden a instrumentalizar de manera particular la potencialidad de la participación social.

Los primeros intentos de promoción constitucional de la participación social fueron saboteados por la clase política tradicional y la burocracia. Temprana reacción contra las nuevas mediaciones entre la sociedad civil y el Estado, generada por el temor a que la participación social superara las relaciones patrimonialistas y el comportamiento burocrático de la administración pública. De todas maneras, con el tiempo, políticos y burócratas tradicionales también han ido articulando propuestas de participación social.

Es por ello que la introducción constitucional de la participación social en 1986 y su mediocre resultado tres años después no desalentaron el reclamo y la extensión creciente de la demanda social y política en la participación social. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue exigida por sus promotores a nombre de la democracia participativa. Es decir, como reclamo de un amplio movimiento social deseoso de participar en la reforma estructural del Estado y en sus tareas cotidianas mediante una intervención directa del constituyente primario que posibilitara la participación en asuntos públicos a ciudadanos y comunidades sin mediación de partidos, sindicatos y guerrillas.

La constitución derivada de la Asamblea Constituyente proclamó la participación como principio definitorio del Estado mismo. Por lo tanto, es deber de éste la promoción, defensa y garantía de la participación social en los asuntos públicos. Setenta y dos veces menciona la constitución la participación ciudadana y comunitaria en prácticamente casi todos los asuntos públicos.

  1. En el área económica: en la planeación nacional, departamental y municipal; en el control fiscal; en la contratación con la administración pública; en los fondos nacionales de cofinanciación de políticas sociales; y, en el uso de regalías a través de la presentación de proyectos comunitarios.
  2. En el área administrativa: Participación en las empresas descentralizadas y en las estructuras administrativas del gobierno departamental y municipal.
  3. En el área política: la revocatoria del mandato; los cabildos abiertos; el referendo; el plebiscito; la consulta popular; y la iniciativa legislativa popular en el orden nacional, departamental y municipal.
  4. En los programas sectoriales: educación, salud, vivienda, alcantarillado, acueducto, transporte, medio ambiente, seguridad, cultura, recreación y deporte.
  5. En los programas nacionales: Para la mujer, la juventud, la niñez, la tercera edad, los indígenas y las zonas de rehabilitación.

2. Objetivos explícitos de la participación

Organizados desde las diferentes áreas el debate técnico-académico atribuye los siguientes objetivos a la participación social:

  1. En el área económica: El principal objetivo es la revelación de preferencias ciudadanas para direccionar el gasto público, controlar la calidad de la inversión y la eficiencia del uso. También, lograr la disminución de los costos estatales de los programas mediante la cofinanciación de estos por parte de los usuarios o beneficiarios de las acciones estatales. Además, lograr el aumento en la cobertura de los servicios gracias al trabajo social.
  2. En el área administrativa: La transparencia y publicidad en los procesos decisionales. La moralización de la administración pública vía el control y la veeduría social. La oportuna y ágil aplicación de las decisiones.
  3. En el área política: El principal objetivo es la democratización del sistema político. Se entiende por ello, la ampliación de sujetos políticos al conjunto de ciudadanos, comunidades y asociaciones sociales de diferente tipo. También, la apertura de cuantiosas instancias institucionales para la participación directa de los nuevos sujetos políticos en los asuntos públicos. En tercer lugar, la conversión en asuntos políticos de un sin número de materias antes consideradas solo bajo un tratamiento administrativo o partidista. Por ejemplo, los programas de género, étnicos y para grupos desvalidos. Además, la conversión de los problemas ambientales en asunto político de primera importancia y la invocación a la participación social en los programas, el control y la veeduría social al medio ambiente. La participación social en los asuntos económicos, administrativos y políticos debe crear una nueva cultura, cual es el compromiso directo de los ciudadanos y comunidades con la administración del Estado y las políticas de interés colectivo. En este sentido la participación social es una estrategia política de reinstitucionalización y relegitimación del sistema político. Reinstitucionalización porque abre mecanismos institucionales para la expresión de las demandas sociales. Relegitimación porque crea un sistema administrativo y de toma de decisiones incluyente, es decir que reconoce la legitimidad de los diferentes sectores sociales de participar en la definición de las políticas que le conciernen directamente.

3. Los nuevos sujetos sociales

Considerar las actuales relaciones entre el Estado y la sociedad en el campo social supone claridad en cuanto a la profunda modificación en el paradigma del desarrollo y de la democracia.

El paradigma que se desmonta es el siguiente: Cada problema de sensible interés público tiene que convertirse en asunto estatal; amerita una institución o empresa especializada; presupuesto fijo y creciente; programas permanentes y un arsenal de funcionarios especializados en atender la responsabilidad del Estado ante la sociedad. El Estado es plenamente responsabilizado del desarrollo y de la democracia. La sociedad se organiza para influenciar al Estado en la toma de decisiones. La democracia representativa y corporativa construye la mediación fundamental entre el Estado y la sociedad. Este paradigma de organización consagra la separación entre Estado y sociedad, en cuanto a responsabilidades públicas y esfera privada. En la actualidad este paradigma se modifica, separándose la esfera de lo público del monopolio estatal. Ahora se distingue entre lo estatal, lo público y lo privado. Siendo lo público un ámbito de concurrencia financiera, política y administrativa entre el Estado y la sociedad. La democracia participativa o, en otras palabras la participación social, se convierte en el mecanismo esencial de la construcción de lo público entre el Estado y la sociedad.

El desprendimiento de lo público respecto de lo estatal pasa por el proceso de privatización de empresas, la desregulación de actividades, la flexibilización de los diferentes mercados y el retorno a manos privadas de cuantiosas sumas de ahorro social acumuladas durante décadas y, en ocasiones, siglos. Pocos defienden ya que el Estado posea ‘monopolios naturales’ diferentes al manejo de la moneda, de las relaciones internacionales, de la justicia y de las armas. En el ámbito social el Estado debe limitar su intervención voluntaria a programas para los más desvalidos. Se critica al Estado en tanto poseedor de empresas y ejecutor de obras. Las posiciones más radicales (anarco-capitalistas) niegan incluso la potestad del Estado en regular las actividades privadas, limitándose a consignar y racionalizar los acuerdos entre particulares y haciéndolos respetar. Más allá del debate ideológico, se da una clara tendencia en la que el Estado direcciona, financia, regula, evalúa y controla las actividades del sector privado y de los asuntos públicos posterior al proceso de privatización.

En este contexto se modifican las políticas sociales5. Las políticas de reproducción social se habían caracterizado por ser un complemento a los ingresos de los asalariados; el salario indirecto. Cómo tales hicieron parte del paquete de políticas de sostenimiento a la demanda de inspiración keynesiana. Con la crisis del Estado Intervencionista se ha debilitado la centralidad de los asalariados en el proceso productivo y administrativo. En consecuencia, también han perdido la centralidad que poseían en las políticas sociales. De manera creciente las políticas sociales hacia los asalariados devienen, asunto del mercado, a través de los sistemas privados de aseguramiento en salud y pensiones y la privatización en la prestación de servicios sociales. Las empresas estatales que subsisten en estos campos, como en otros, son sometidas a la competencia con las empresas privadas.

El nuevo sujeto y objetivo de la política social del Estado posintervencionista son los pobres y los índices de necesidades básicas. El objetivo es lograr el acceso de la población pobre a un mínimo de servicios e ingresos. Para algunos se trata del resurgimiento de la asistencia pública que había sido superada por las instituciones de la seguridad social y de prestación de servicios sociales. Sin duda el interés por los pobres se acompaña del renacer del asistencialismo, pero no el del siglo pasado y comienzos de este, sino de un asistencialismo neoliberal. El carácter neoliberal proviene de la voluntad de no realizar una trasferencia incondicional a los pobres. Por el contrario, se exige de estos una responsabilidad empresarial y política. Las nuevas políticas sociales pretenden crear un sujeto para-mercantil y para-público6. Para-mercantil porque los programas para pobres exigen de estos la co-participación en los costos de diversas maneras y con diferente intensidad. También, porque el carácter reivindicativo del movimiento social precedente pretende ser transformado en una relación contractual mediante la cual, las comunidades necesitadas formulen proyectos de desarrollo para aspirar a la contratación con el Estado. Para-público porque mediante los diversos mecanismos e instancias de participación social las comunidades adquieren de diversa manera y con diferente intensidad responsabilidades públicas.

La época, y en ella las políticas sociales, se caracteriza entonces por una invocación a la participación de los particulares en los asuntos de interés colectivo. En dos grandes grupos se pueden agrupar los particulares invocados por la participación social.

  1. El sector privado. Se trata de los particulares en tanto compradores y vendedores de bienes y servicios. Lo define su relación respecto de la propiedad. Sin duda alguna, en Colombia, es el sector más solicitado por la participación social, que tiene por objetivo la extensión de las relaciones mercantiles. El sujeto social considerado es prioritariamente el empresario, el ciudadano y las comunidades en tanto productoras, consumidoras y contribuyentes.
  2. El sector comunitario. Se trata de los ciudadanos y comunidades respecto de asuntos de interés colectivo que no son necesariamente traducibles en valores de cambio. La seguridad ciudadana, el medio ambiente, los derechos humanos y fundamentales, la democracia, la administración pública, la planeación urbana y regional y la cultura son algunos de los temas de interés individual y colectivo de estos particulares. En los discursos gubernamentales y los preceptos constitucionales la participación social de estos particulares tiene mucho peso. La evaluación empírica de la participación social en Colombia no arroja grandes realizaciones en este campo.

4. Conclusión

La participación social es entonces un asunto estratégico dentro de la reforma política e institucional del Estado. Varias son las corrientes sociales y políticas que concurren en darle fuerza a su expansión y viabilidad. Así mismo, varios son los objetivos, no siempre compatibles, que le son asignados por los diferentes discursos técnicos y políticos. El que así sea, es una prueba de que la teoría y práctica de la participación, aunque en ciernes, llegó para instalarse como innovación profunda en las relaciones entre el Estado y la sociedad.


Citas

1 La reforma constitucional de 1991 reforzó tanto el proceso de descentralización como la participación social.

2 El ordenamiento territorial básico en Colombia está compuesto por la nación, los departamentos (36) y los municipios (1.020). Estos son entidades territoriales con autoridades propias elegidas, con autonomía administrativa, recursos propios (transferencias del nivel nacional y recursos locales) y capacidad de contratación. La reforma constitucional de 1991 autoriza la creación de otro tipo de entidades territoriales como las regiones (por asociación de varios departamentos), las provincias (por asociación de varios municipios) y las entidades territoriales indígenas. Hasta ahora ninguna de estas entidades territoriales se ha creado.

3 Descentralización política y participación ciudadana. Néstor Raúl Correa, Ana Lucía Rodríguez, Darío Restrepo. PARCOMUN, Santafé de Bogotá, 1989.

4 Eduardo Wiesner Durán. Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal. Informe Final de la Misión para la Descentralización. Presidencia de la República. Departamento Nacional de Planeación. Santafé de Bogotá, 1992.

5 Edgar A. Novoa, Darío Restrepo. Las políticas sociales de la nueva era. En: Globalización y Estado Nación. En prensa. Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-. Santafé de Bogotá, 1994.

6 Edgar A. Novoa y Darío Restrepo. Las políticas sociales de la nueva era. Op. cit.

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Descentralización y política social en Colombia: la coalición de los objetivos cercenados

Decentralization and social policy in Colombia: the coalition of severed objectives

Descentralização e política social na Colômbia: a coalizão de objetivos cortados

Carlos Moreno Ospina*


* Economista. Asesor externo del proyecto “Transferencias municipales y esfuerzo fiscal en Colombia” del DIUC.


Resumen

Este artículo procura realizar un balance del proceso de la relación entre descentralización y política social en Colombia durante la última década. Balance que se hace básicamente a partir del análisis de las disposiciones adoptadas por el Estado en cuanto a transferencias de recursos hacia las entidades territoriales, en particular hacia los municipios. El texto pretende mostrar cómo, en sus contenidos globales, esa relación se hace más diáfana pero a costa de una reducción sustancial de los objetivos tanto de la descentralización como de la política social.


Introducción

Desde los inicios mismos, a mediados de la anterior década, el proceso de descentralización colombiano fue analizado como una estrategia de readecuación del Estado para impedir y contrarrestar su aguda pérdida de legitimidad, producida por la ineficiencia y la ineficacia para satisfacer las demandas sociales. Ya entonces dichos análisis, así no fuera en forma explícita, establecían una relación entre la descentralización y la política social, entendida esta última en términos amplios, es decir, como la intencionalidad, las decisiones y las acciones estatales dirigidas a garantizar y a mejorar las condiciones de vida de todos los ciudadanos del país, con miras a establecer un ambiente más propicio para su convivencia y su interacción en comunidad.

No otra cosa podía leerse en decisiones adoptadas por el Estado colombiano, con las cuales se buscaba robustecer a los municipios y departamentos del país para que fueran entidades idóneas en una prestación más eficaz y eficiente de los servicios públicos a la ciudadanía (descentralización administrativa); al mismo tiempo, se acercaba la acción estatal a la sociedad mediante mecanismos de participación ciudadana y de elección directa de las autoridades públicas(descentralización política), y se asignaba, mediante transferencias, una proporción considerablemente mayor de recursos públicos a los gobiernos locales (descentralización fiscal).

De manera paulatina, la normatividad que acompaña y reglamenta el proceso de descentralización ha hecho evidente la intencionalidad de la política pública de establecer una relación cada vez más estrecha entre dicho proceso y la ejecución de las diversas acciones de política social, definidas como prioritarias en los sucesivos programas de gobierno. Lo que resulta paradójico es que tal relación no se establece, como cabría esperar, en la legislación relativa a las dimensiones administrativa o política de la descentralización, sino en la normatividad referida a las relaciones fiscales intergubernamentales y en particular a las transferencias.

Las Transferencias a los gobiernos locales en Colombia

La expedición de la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones», se constituye en un hecho normativo fundamental que clarifica la coincidencia de los propósitos que alumbran al Estado colombiano en cuanto a la ejecución de la política social, y los alcances reales del proceso de descentralización iniciado desde mediados de los años ochenta.

Como se señaló antes, esta coincidencia no representa una gran novedad ya que ella siempre ha estado implícita en la normatividad relativa a las transferencias de recursos desde el nivel central de gobierno hacia los entidades subnacionales, y ha adoptado cambios en consonancia con el proceso de descentralización territorial que se viene adelantando. A partir de 1968, los municipios cuentan con una transferencia automática (no dependiente de las fuerzas políticas) por parte de la nación, que modificó una situación previa en la cual primaban las transferencias discrecionales, lo cual no impide que sigan recibiendo recursos adicionales bajo esta última modalidad.

En el año de 1986, mediante la Ley 12, se estableció un incremento significativo y gradual de la transferencia, que pasaría del 25% del impuesto al valor agregado (IVA) recaudado por la nación, a representar el 50% de dicho recaudo en el año de 1992. Los propósitos del esquema de transferencias establecido en la ley 12 de 1986 eran:

  • Elevar la capacidad fiscal de todos los municipios del país, en particular aquellos con población inferior a 100.000 habitantes. La ley planteó un claro efecto redistributivo en favor de los municipios menores al ordenar que la mayor proporción del incremento en la transferencia se dirigiera a este grupo de localidades.
  • Aumentar la provisión de bienes y servicios públicos locales, en especial lo relativo a infraestructura física requerida por los municipios. Para este propósito determinó que, a partir del año de 1987, el incremento en los recursos debería destinarse a inversión en un amplio conjunto de sectores determinados de manera explícita en el texto de la Ley. Dentro de estos límites, los municipios podían definir la composición y el monto de las inversiones destinadas a proveer los bienes y servicios cuya responsabilidad recayera en las instancias estatales y que fueran considerados prioritarios para su población.
  • Aumentar el esfuerzo fiscal local, para lo cual la Ley determinó que en la fórmula de distribución se considerara un factor de esfuerzo basado en el comportamiento del recaudo del impuesto predial. De este modo se aspiraba a premiar a aquellos municipios cuya tarifa efectiva de recaudo del impuesto predial fuera superior a la tarifa efectiva del conjunto de municipios.

La Ley no contempló criterio alguno de pobreza (u otra variable) como factor a considerar para que la distribución de los recursos entre los municipios respondiera en alguna medida a la diversidad de requerimientos que caracteriza a los municipios colombianos1. La única exigencia establecida fue en términos de racionalización del gasto, al determinar que debería prepararse un plan de inversiones para justificar el uso de los recursos, lo cual se normatizó con el Decreto-Ley 77 de 1987, reglamentario de la Ley 12.

De acuerdo con la clasificación que establece la teoría fiscal basándose en las características de las transferencias, la ordenada por la ley 12 de 1986 era, por tanto, automática, sin contrapartida, basada principalmente en un criterio poblacional para su distribución, y condicionada.

La condicionalidad de la transferencia, que se convierte en la característica fundamental para el tema en discusión, era evidente en el artículo 7 de la Ley, aunque debe señalarse que tal condicionalidad tenía un alcance parcial. Una cuarta parte de la transferencia era de libre asignación entre gastos de funcionamiento y de inversión, y la otra parte de obligatoria destinación a inversión, aunque el municipio bien podía elegir los proyectos y programas en los cuales invertir, dentro del conjunto relativamente amplio de bienes y servicios que la Ley estableció en el artículo citado. Aunque limitado, existía, pues, un margen de elección y de decisión del gobierno local sobre la asignación de los recursos. Estos debían utilizarse guardando la proporción señalada para funcionamiento e inversión, y esta última comprendía la construcción, mantenimiento y dotación de las obras requeridas por las áreas de vías urbanas y rurales, recreación deporte y cultura, salud, educación, protección ambiental e infraestructura urbana, incluyendo en ella los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado y energía. Dentro de estos marcos, las autoridades municipales de manera autónoma distribuían los recursos de la transferencia, aplicándolos en aquellos proyectos que, a su juicio, consideraban de mayor importancia para satisfacer necesidades de la ciudadanía en su jurisdicción, lo cual, en principio, debía redundar en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

La Constitución de 1991 modificó de manera sustancial algunos aspectos de la transferencia hacia los municipios que un lustro antes se había establecido con la Ley 12. Dispuso que ahora los municipios participaran recientemente en los ingresos corrientes de la nación, modificó los criterios para la distribución hacia los municipios del monto total de la participación incorporando las necesidades básicas insatisfechas (NI) como variable fundamental,y determinó que las autoridades locales deberían demostrar ante las entidades nacionales encargadas de la evaluación de resultados la correcta utilización de los recursos. Comenzando en 1994 con un 14%, la transferencia llegará a representar el 22% de los ingresos corrientes de la nación en el año 2002. La Ley 60 de 1993 reglamentó los criterios de distribución y otorgó un mayor peso a factores de pobreza tanto en términos absolutos como relativos, los cuales determinan el 60% del total de la transferencia, dejando un 22% para el factor poblacional y un 18%, dividido por partes iguales, entre eficiencia administrativa, eficiencia fiscal y progreso en calidad de vida. La nueva fórmula se aplicará plenamente a partir de 1988, por cuanto la Ley fijó un período de transición con el objetivo de garantizar que los municipios continuaran recibiendo, en términos reales, por lo menos el mismo valor que en el año de 1992.

La transferencia a los municipios dispuesta por la Constitución de 1991 y reglamentada por la ley 60 de 1993, aparte de la inclusión de los factores de pobreza (las NI) de los municipios en reemplazo de la población como criterio de distribución, mantiene las mismas características que tenía la Ley 12 de 1986: automática, sin contrapartida y condicionada.

El grado de condicionalidad, sin embargo, es muy superior al que se presentaba con el esquema anterior. Igual que antes, parte de la transferencia es de libre asignación por el municipio para gastos de funcionamiento y la otra parte debe destinarla a inversión dentro de los bienes y servicios determinados por la Ley. No obstante, la parte correspondiente a libre asignación se irá reduciendo gradualmente hasta desaparecer en el año de 1998, salvo las excepciones autorizadas por las Oficinas de Planeación Departamental que se otorgarán únicamente cuando el municipio demuestre que sus recursos propios no alcanzan para cubrir los gastos de funcionamiento. Por el otro, en la parte correspondiente a inversión, la ley introdujo unos porcentajes mínimos para los sectores de educación (30%), salud (25%), agua potable (20%) y recreación y deporte (5%). Sólo el 20% restante es de «libre» inversión para las autoridades dentro de un listado de sectores y funciones definido por la norma.

Es evidente que la ley 60 de 1993 aumentó significativamente el grado de condicionalidad en la utilización de la transferencia. Bajo el esquema anterior, el de la Ley 12, los municipios tenían completa autonomía para determinar la distribución de la totalidad de los recursos de transferencias destinados a inversión, entre los proyectos considerados por él mismo como de mayor prioridad. En la actualidad no poseen sino posibilidades mínimas de decisión al respecto; el 80% de los recursos transferidos para inversión tienen destinación específica. Los recursos para los proyectos priorizados por el municipio sólo se pueden asignar si éstos corresponden a los sectores de educación, salud, agua potable y recreación y deporte. La antigua autonomía sólo es aplicable al 20% restante, con el cual se tendrán que financiar sectores o actividades tan importantes como los recién mencionados para el mejoramiento de la calidad de vida de la mayoría de los municipios y del país y de sus habitantes, como los de vías de comunicación y desarrollo agropecuario.

Así, la evolución de la normatividad relativa a las transferencias intergubernamentales parece ir en contravía (o, por lo menos, hacia la reducción de los alcances) de la descentralización en Colombia, si ésta se entiende como el traspaso de poder - y, por ende, de capacidad de tomar decisiones- hacia los gobiernos locales. Los presupuestos municipales se encuentran prácticamente definidos por los mandatos de la Ley 60. Y si ellos son, como deben ser, la expresión de los planes de desarrollo y éstos, a su vez, de los programas de gobierno, cabe preguntarse sobre qué bases de diferenciación escogerán los colombianos a sus futuros alcaldes cuando todos los eventuales candidatos presentarán casi un mismo programa. O, desde el ámbito de análisis del Derecho Administrativo, indagar si en lo que se encuentra el país es en un proceso de delegación de funciones desde la nación hacia las entidades territoriales y no propiamente en un proceso de descentralización.

Evolución reciente de la politica social colombiana

Durante los últimos años, la política social colombiana viene siendo objeto de una profunda reconceptualización dentro de los procesos de intervención del Estado, que se traduce en un acentuado recorte de sus ámbitos de acción y de aplicación, y que encuentra su expresión más clara en las formulaciones que, con respecto a ella, se consignan en el plan de desarrollo «La Revolución Pacífica » que orientó la administración Gaviria.

Como toda política pública, la política social es el resultado de la aceptación de la existencia de un problema como socialmente relevante, ante el cual el Estado adopta la decisión de enfrentarlo mediante el diseño de estrategias y la asignación de recursos para su superación. El problema que determina la existencia de una política social no es otro que la apreciación de la desigualdad de oportunidades que poseen los diferentes sectores sociales para acceder a los beneficios del desarrollo económico, político y cultural, y los eventuales efectos negativos que tales desigualdades puedan tener sobre el mismo desarrollo o sobre las condiciones de convivencia nacional.

Obviamente existen diversas apreciaciones distintas sobre la magnitud del problema y sobre su importancia frente a otros problemas también considerados relevantes para la sociedad, lo cual genera un conjunto de diferencias y fricciones que se ventilan en la esfera del debate político. La resolución de tales fricciones involucra intereses de los diversos actores e instancias del Estado y de la sociedad, su capacidad de presión política y, por ende, su participación en la toma de decisiones. La historia reciente del país permite ver que el llamado «sector social» de manera persistente pierde terreno en el reparto del gasto público. No sólo debe realizar ingentes esfuerzos para mantener su participación en la programación presupuestal sino que -lo que es más grave- es siempre el sector víctima de reducción de recursos en todos los casos que la política macroeconómica considera necesario establecer restricciones al gasto público.

La artificiosa contradicción que se quiere establecer entre política económica y política social se ha resuelto en favor de la primera de estas dimensiones. La preocupación sobre el control y el ajuste de las variables e indicadores determinantes del comportamiento económico de corto plazo ha ensimismado a tal punto a los actores decisorios de la política estatal, que éstos han relegado al plano de las utopías -utilizado el término en su sentido más peyorativo-los esfuerzos de transformación y mejoramiento de los recursos físicos, técnicos y humanos que requiere un desarrollo económico y social sostenido y sostenible2.

La prevalencia actual de los problemas del corto plazo en la agenda nacional ha permitido la imposición de los criterios tecnocráticos en la programación del presupuesto y su expresión mucho más nítida en la ejecución del mismo.
Con el monopolio en las funciones de dirección de la ejecución presupuestal y de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, el Minhacienda y el DNP configuran una verdadera tenaza que impone los criterios tecnocráticos en la definición de todos los Programas de desarrollo gubernamentales, así como una inclinación relativamente desfavorable hacia aquellos cuyo impacto no es mensurable en el corto plazo, como es el caso de casi todos los programas sociales.

La preocupación efectivista de mostrar resultados que caracteriza la tecnocracia ha conducido a que aquellas acciones que se pueden emprender para atacar las causas de la exagerada desigualdad de oportunidades sean sacrificadas frente a aquellos programas y actividades que, en el corto plazo, permiten transformar algunas de sus manifestaciones más indignantes y que, además, generan menos resistencia de los grupos sociales con mayor poder de presión sobre las decisiones estatales3.

Ello explica la ausencia de explícitos propósitos redistributivos (vía impuestos) y de mejoramiento de las condiciones de empleo dentro de la formulación de la política social y la prevalencia en ella de los programas destinados a satisfacer las necesidades mínimas de los sectores sociales caracterizados por la extrema pobreza. A la vez, el divorcio entre el largo y el corto plazo en el diseño de los programas y proyectos de desarrollo social conduce a la exaltación de la focalización de las acciones como el instrumento idóneo para combatir la pobreza, sin la debida consideración de su necesaria complementariedad con programas que transformen condiciones estructurales de empleo y de ingresos con el fin de garantizar una verdadera eficacia de la política social4.

Existiendo -como existe- la prioridad otorgada por el Estado colombiano al ajuste macroeconómico y al control de la inflación, la toma de decisiones tiende obviamente a favorecer los factores que de manera más directa contribuyen a tal propósito.De manera inevitable, frente a las limitaciones de recursos, las políticas sociales sólo obtienen una atención residual. Esta situación, además, es agravada por el tratamiento sectorial de los problemas sociales (sector educación, sector salud, sector vivienda, sector saneamiento básico, afrontados todos y cada uno mediante estrategias por completo independientes), que se refleja en la consiguiente falta de integralidad de los programas destinados a enfrentarlos5.

Los anteriores criterios economicistas, tecnocráticos y sectorialistas primaron en la formulación del plan de desarrollo del gobierno Gaviria como es explícito cuando expone la orientación de la intervención del Estado, la cual «en vez de una acción universal e indiscriminada en materia económica y social que acreciente su presencia, sea selectivo en el tipo de mercados en que intervenga (centrándose en los bienes públicos y con externalidades); que focalice su acción en las gentes que requieren especial consideración (los más necesitados y de menores recursos); que, finalmente, en lugar de confiar en la financiación automática de sus actos, ignorando sus costos, considere la bondad de los usos alternativos de los recursos públicos y la necesidad de la consistencia macroeconómica para generarlos»6.

Adicionalmente, esta concepción recortada de la política social adquiere expresión normativa. La gran paradoja consiste en que la nueva Carta Política del país a la vez que avanza de manera importante en la ampliación y el reconocimiento de los derechos individuales y sociales, acoge una definición restringida de la política social cuando en su artículo 366 proclama que «El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable».

Descentralización y política social: ¿una unión viable?

La Ley 60, en consecuencia, no es más que la expresión constitucional de la política social restringida, sectorizada y focalizada. Esta Ley, a partir de la definición de la estructura de los recursos destinados por la Constitución a las áreas prioritarias de intervención social, se convierte, de hecho, en un instrumento de gran fortaleza en la definición de competencias y, sobre todo, en la restricción de la autonomía de los entes subnacionales en cuanto a sus posibilidades de emprender esquemas coherentes e integrales de definición de las políticas públicas.

Desde el punto de vista de la asignación de recursos, la Ley recoge el propósito de los constituyentes de garantizar, con rango constitucional, una adecuada financiación para la inversión social. Así sea cierto que el criterio adoptado en la Carta se aparte sustancialmente de la ortodoxia constitucionalista, el hecho es que fue la manera encontrada por las fuerzas actuantes en la Asamblea Nacional Constituyente para evitar que la primacía de los factores determinantes de la política macroeconómica siguieran condenando la inversión social a la marginalidad en el Presupuesto General de la Nación.

En esta perspectiva, la Ley 60 se convierte en una decisión sin precedentes dentro de la normatividad colombiana que impide que la priorización del gasto establecida por cualquier tipo de modelo de crecimiento escogido por el gobierno deje a los programas dirigidos al mejoramiento de la calidad de vida en situaciones de estrangulamiento financiero.

Pero, a la vez, la misma norma profundiza la concepción recortada, segmentada y sectorial que ha caracterizado la formulación y ejecución de los programas sociales en el país. Los procedimientos y los requisitos que impone a las entidades territoriales (quienes son las destinatarias de los recursos) para acceder a la financiación establecida, de forma nítida presentan tal inclinación.

En síntesis, tal como se señaló al inicio de este artículo, la Ley 60 de 1993 realiza la imbricación entre el proceso de descentralización y la ejecución de la política social. Desde el punto de vista de la descentralización y la autonomía local es por completo regresiva. Desde el de la política social en general es reduccionista. Su único mérito es el de garantizar y resguardar, de una vez por todas, los recursos para los programas contra la pobreza que en otro evento serían asaltados por aquellos proyectos considerados de importancia para los intereses macroeconómicos del corto plazo.

Pero lo evidente es que la Ley 60 en gran medida va a determinar la evolución de la gestión pública de las localidades, y lo seguirá haciendo hasta tanto éstas, la sociedad en su conjunto y los movimientos políticos no trasciendan los intereses segmentados y corporativos que hasta el momento han caracterizado sus pugnas políticas derivando hacia la falsa dicotomía federalimo-centralismo, para encauzar esfuerzos mancomunados hacia la reconstrucción, desde las entidades territoriales, del Estado unitario que pregona la Constitución Política.

Este gran propósito no es posible sin grados relativos de autonomía. Ella es indispensable para tener algunas posibilidades de éxito, y aún de la tan ansiada eficacia. Porque no debe olvidarse que desde la misma definición de los programas de gobierno, los candidatos a las alcaldías y la ciudadanía tienen un punto de referencia para presentar y elegir estrategias y mecanismos dirigidos a elevar el nivel de la calidad de vida de los habitantes de un municipio. Pero en el nivel local la calidad de vida no es percibida como la sumatoria simple de indicadores que de manera aislada señalen el grado de satisfacción de necesidades de educación, o de salud, o de vivienda y otros. Allí el concepto de calidad de vida adquiere un sentido mucho más integral, directamente relacionado con la vida cotidiana de las personas y de los grupos sociales, de sus posibilidades reales y potenciales de desarrollo e integración personal y comunitaria.

En las localidades, y más aún en el caso de las pequeñas como lo son la mayoría de los municipios colombianos, la usual segmentación de la política pública entre política económica y política social -y de esta última en política de educación, de salud, de vivienda y otras- resulta por completo absurda. La convivencia social sólo es garantizada por la presencia simultánea y complementaria de satisfactores de carácter integral.

El crecimiento económico no tiene sentido si él no se traduce en una reinversión de recursos que mejore las condiciones materiales de existencia y no implica la generación o el mejoramiento de las oportunidades de empleo productivo mediante el cual se atenúen las desigualdades en la distribución del ingreso y en el acceso a bienes y servicios. Así, desde una visión local, su objetivo no puede ser otro que el desarrollo social y no sería concebible, por ejemplo, un programa de gobierno basado en una economía de enclave.

Pero, a la vez, el crecimiento económico no es viable si no se presentan en la localidad las condiciones básicas de convivencia construidas sobre el reconocimiento, y por ende en el respeto, de unas normas que regulen las inter-relaciones individuales y colectivas, es decir, en la existencia de una sociedad constituida sobre la base de una justicia legítima. En el nivel local es identificable de manera más inmediata el proceso de construcción social sobre el cual se erige el concepto de justicia.

A este nivel, entonces, las llamadas política económica y política social se encontrarían estrechamente interrelacionadas y su tratamiento independiente parecería completamente estéril, apareciendo más conveniente el concepto de políticas públicas para el análisis de las relaciones entre el Estado y la sociedad.


Citas

1 Véase, Pilar Gaitán Pavía y Carlos Moreno Ospina, Poder local. Realidad y utopía de la descentralización en Colombia, Bogotá, Instituto de Estudios Políticos-Universidad Nacional-Tercer Mundo Editores, 1992.

2 Un examen acerca de la necesaria complementariedad entre la política económica y la social puede encontrarse en Ana Sojo, «Naturaleza y selectividad de la política social», en Revista de la CEPAL No. 41, 1990.

3 Véase el interesante análisis de Rubén Kaztman y Pascual Gerstenfeld, «Areas duras y áreas blandas en el desarrollo social», en Revista de la CEPAL No. 41, 1990.

4 Véase, Rolando Franco, «Cómo hacer más eficientes las políticas sociales en la década de los noventa», en Política social, desarrollo regional y modernización del Estado. La experiencia latinoamericana y colombiana, Pereira, Corpes de Occidente, 1993.

5 Véase, Bianor Cavalcanti y Armando Santos Moreira da Cunha, «Gestión integrada de programas sociales masivos», Caracas, CLAD, 1992.

6 Presidencia de la República, La revolución pacífica, Bogotá, DNP, 1991.

Descentralización y ambiente: construcción de capacidad municipal para la gestión ambiental local en Colombia*

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Descentralización y ambiente: construcción de capacidad municipal para la gestión ambiental local en Colombia

Decentralization and environment: construction of municipal capacity for local environmental management in Colombia

Descentralização e ambiente: construção da capacidade municipal para gestão ambiental local na Colômbia

Juan Camilo Cárdenas**


* El siguiente ensayo hace parte de un programa de investigación sobre el tema de la descentralización y la gestión local de recursos naturales que el autor ha venido coordinando en el Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo (IDEADE) de la Universidad Javeriana. Especiales agradecimientos para los demás colegas en la universidad; la responsabilidad por lo aqui escrito queda en manos únicamente del autor.

** M.Sc. Economía Ambiental y de Recursos Naturales. Profesor-Investigador- Area de Economía de la Sostenibilidad. IDEADE - Universidad Javeriana.


Resumen

Con los cambios institucionales derivados de la Nueva Constitución de 1991 y la Ley 99 de 1993, el país está entrando a una nueva etapa en materia de gestión ambiental. Un sistema nacional ambiental ha sido propuesto, y si se revisa en detalle, dos elementos -o tal vez mejor, dos condiciones- ofrecen una gran oportunidad de abrir un camino hacia la sostenibilidad del país: la descentralización y la participación de la sociedad civil en la gestión ambiental. El éxito de una gestión ambiental local dependerá entonces de que a nivel municipal se construya «capacidad», y ésta tiene en la sociedad civil y sus diferentes formas de expresión y organización, su principal fuente de apoyo.


1. INTRODUCCIÓN: LAS PREGUNTAS CENTRALES.

Colombia va acercándose ya a una década de fortalecimiento de la descentralización en una mayoría de componentes del sector público, y los éxitos y fracasos de este proceso vienen siendo reconocidos y analizados. El número completo de ésta revista está de hecho dedicado al tema. El país por otra parte comienza a descubrir que el nuevo orden institucional y legal que hoy rige el tema ambiental contiene un alto nivel de descentralización hacia los niveles territoriales, y que el papel otorgado a la sociedad civil en el proceso es protagónico.

Este período de tiempo coincide además con la consolidación de la preocupación ambiental en Colombia, y de una serie de esfuerzos aislados gubernamentales y no gubernamentales que en muchos casos han surgido desde el nivel local, para cambiar las tendencias de degradación del entorno natural. Estos dos procesos, de cambio institucional y de acciones locales reales, pueden ser un estímulo para que el nuevo Sistema Nacional Ambiental (SINA1) y la descentralización respondan efectivamente al reto de construir la sostenibilidad del desarrollo, y a ser consistentes con uno de los teoremas del movimiento ambiental en el mundo entero: «Pensar Globalmente, Actuando Localmente». Este ensayo es precisamente acerca del desarrollo sostenible a nivel local, y de los múltiples factores y actores que intervienen en la gestión ambiental.

Evidencias desde lo local: Gracias a un proceso de organización y promoción comunitaria liderado por una ONG local, la Asociación para el Desarrollo Campesino (ADC) en Pasto (Nariño), la zona de la Laguna de la Cocha cuenta hoy con una red de más de 50 reservas naturales privadas que incluyen áreas protegidas desde menos de ¼ de ha. hasta áreas de más de 300 ha. En estas «reservas naturales de la sociedad civil» se pueden encontrar bancos genéticos manejados por los mismos campesinos para la recuperación de cultivos casi extinguidos, senderos ecológicos diseñados y guiados por la comunidad, bosques energéticos nativos, procesos de producción de abonos orgánicos y producción de cultivos sin agroquímicos, entre otros.

Hace cerca de una década, la comunidad del municipio de Zapatoca en Santander se organizó para protestar por la grave situación del sistema de agua potable del municipio. Las autoridades locales y regionales identificaron, entre otros factores, serios problemas ambientales en la cuenca abastecedora del sistema de acueducto, tales como la perdida del bosque protector. Gracias a la gestión departamental con el programa PAS, y luego a la gestión de los alcaldes populares en diferentes frentes de acción como la compra de tierras y reforestación de la cuenca, hoy Zapatoca cuenta con el mejor sistema de provisión de agua potable del departamento de Santander, con altos niveles de cobertura urbana (99%) y rural (74%), y continuidad y calidad óptimas en el servicio (ver Cárdenas, 1994d). Hoy en día, las dos tomas del acueducto se encuentran en cuencas con niveles adecuados de conservación hidrológica, y con la ayuda del comité de cafeteros, el municipio ha logrado adquirir cerca de 120 hectáreas en la cuenca que son objeto de siembra y manejo del bosque.

Durante el período 1992-1994, el Municipio de San Mateo (Boyacá), consciente de su problemática ambiental, pero con algunos problemas presupuestales, logró hacer un interesante convenio con el proyecto de investigación de una universidad para adelantar procesos de planificación y gestión ambiental municipal relacionados con reforestación, manejo de cuencas, y la promoción de sistemas agropecuarios sostenibles. Uno de los mecanismos para garantizar la transferencia de tecnología a un menor costo ha sido el de cofinanciar un promotor ambiental local quien se integró al equipo de investigación de dicha universidad y quien transfiere sus conocimientos y habilidades a la gestión ambiental del municipio. Hoy es uno de los municipios con mayores acciones y apropiación presupuestal para el sector ambiental en esta marginada región de Boyacá.

En la cuenca alta del Río Quindio, donde nace uno de los ríos más importantes para el abastecimiento de agua para la zona cafetera, otra ONG (Fundación Herencia Verde) viene desarrollando directamente y en colaboración con la Corporación Regional del Quindío, programas de manejo de bosques y de una docena de microcuencas con el fin de garantizar una regulación hídrica adecuada ante la creciente demanda de agua potable en ciudades como Armenia y vecinos. Allí, por ejemplo, la Fundación cuenta con una reserva natural privada de más de 200 ha. con la que no solo se contribuye a la oferta natural de agua, sino que además conserva una de las zonas de ecosistemas de alta montaña más ricas en biodiversidad del país.

En la zona costera de Palomino (Guajira), el Comite de Pescadores Artesanales de Palomino contribuye al manejo de la fauna marina comprando huevos de tortugas a otros pescadores y vecinos a precios atractivos, y se encarga de velar por su proceso de incubación hasta que las crías pueden ser devueltas al mar. Así mismo, ellos han venido promoviendo la zoocría y protección de babillas y caimanes a nivel local, la diversificación de la pesca artesanal con especies cultivadas como la tilapia, e incluso el manejo de las cuencas que abastecen sus costas con la puesta en marcha de 3 viveros y la reforestación de las riberas de los ríos Palomino y San Salvador.

Las anteriores historias son una muy pequeña muestra de las experiencias de gestión «descentralizada» de recursos naturales que en diferentes regiones, y por diferentes tipos de actores, se han venido dando en el país. Son éstas ejemplo del potencial existente en el nivel local para lograr una gestión ambiental más efectiva. Contrastan además con experiencias mucho más conocidas de intentos de proyectos de recuperación o manejo ambiental que desde el nivel nacional, con mayores recursos financieros y técnicos, han sido iniciados y de los cuales pocos resultados reales se han podido identificar hoy. Un ejemplo claro y preocupante está en muchos de los territorios incluidos en el sistema de áreas protegidas o Parques Naturales de Colombia.

Con mayor frecuencia los gobiernos locales se apoyan en las ONGs para potenciar o expandir su capacidad de gestión (Corrales et. al. 1995). Decenas de experiencias como las anteriores en todo el país demuestran como organizaciones comunitarias, universidades, grupos ecológicos, fundaciones, etc. se articulan con las autoridades para poner en marcha procesos de conservación de recursos naturales, recuperación de ecosistemas, educación ambiental, o explotación sostenible para la producción agropecuaria.

Ya en otros campos la descentralización en la gestión y provisión de bienes y servicios públicos en Colombia ha demostrado sus bondades en términos de mejoramiento de la cobertura y calidad de estos, gracias, entre otras, a los procesos de fortalecimiento de lo local en materia de liderazgo y participación comunitaria; tal es el caso de varios municipios donde sectores como la educación, la salud o el agua potable se han fortalecido debido a la descentralización política, administrativa y fiscal (Banco Mundial, 1995). Los casos en que la descentralización ha demostrado sus grandes potenciales se han caracterizado porque la comunidad municipal potenció múltiples factores humanos y técnicos disponibles entre la sociedad civil, la empresa privada y los gremios además de los gobiernos municipales. En muchos de estos casos, los factores de éxito tenían más relación con procesos endógenos de liderazgo, participación y planificación, que con la simple transferencia de recursos financieros a los municipios.

Potencial legal e institucional: Mientras experiencias empíricas como las anteriores son una fuente de oportunidades para la descentralización, el nuevo marco legal que rige la gestión pública ambiental ofrece otra gran cantidad de complementariedades y posibilidades en este sentido. El país ha venido evolucionando institucional y legalmente en los últimos años de manera importante en materia ambiental. La Constitución de 1991 y la Ley 99 de 1993 han generado un espacio legal único y especial para que a nivel local y descentralizado se puedan ejecutar políticas ambientales para la búsqueda del desarrollo sostenible, con una amplia y poderosa participación ciudadana. Mayores recursos financieros, mecanismos de imposición y control así como instrumentos económicos están a disposición de las autoridades para ejecutar un sistema legal más exigente y flexible con las condiciones locales.

La anterior gestión ambiental estaba altamente centralizada a nivel nacional en el INDERENA2 y algunos ministerios, y en el mejor de los casos en algunas pocas corporaciones regionales; hoy ha evolucionado hacia un Ministerio del Medio Ambiente de alto nivel técnico y reducido tamaño burocrático que intenta concentrarse en la formulación de políticas globales y deja en lo local (Corporaciones, Gobernaciones y Municipios) la mayoría de las funciones de ejecución y en muchos casos de formulación misma de reglamentaciones regionales y locales.

Los anteriores elementos permiten entonces formular algunas de las preguntas que se pretende enfrentar a lo largo del ensayo:

  • ¿Qué factores intervienen en la formación de una capacidad local de gestión ambiental?
  • ¿Cuál puede ser el papel de los diferentes actores (gubernamentales y no gubernamentales), principalmente locales, para una gestión ambiental efectiva?
  • ¿Qué obstáculos y riesgos presenta el Sistema Nacional Ambiental para una ejecución efectiva de la política ambiental?
  • ¿Cuáles son las lecciones que se pueden derivar de las experiencias locales ya existentes en organizaciones locales publicas o cívicas que han venido trabajando en la gestión de recursos naturales?
  • ¿Qué tipo de articulación vertical entre los ordenes nacionales, regionales y locales se debe dar para garantizar dicha gestión?

Para responder a éstas, el resto del artículo se ha estructurado de la siguiente manera: a continuación se presentarán algunos elementos analíticos y teóricos ilustrativos de las relaciones y factores involucrados en el problema de la gestión ambiental y la capacidad institucional. Se pretende, entre otros objetivos, destacar dos puntos complementarios e importantes -y de alguna manera optimistas- frente al problema de la gestión ambiental: Por una parte, la multiplicidad de posibilidades o mecanismos de gestión que a nivel local los municipios podrían utilizar para enfrentar sus problemas ambientales; en segundo término, y teniendo en cuenta la diversidad de factores involucrados en la problemática ambiental local, está la diversidad de actores que a nivel municipal pueden contribuir a la construcción de capacidad institucional y a la gestión ambiental local directamente, expandiendo la visión restrictiva y generalizada de que el municipio se reduce a la administración municipal únicamente.

Mediante un modelo de análisis de la capacidad institucional local para la gestión ambiental, se resaltarán los elementos que determinan tanto el desempeño como la capacidad de gestión, a través de conceptos como la eficiencia financiera, productiva y asignativa de la gestión ambiental, y los factores de capital, humanos y técnicos de la capacidad. Algunos indicadores para medir estos factores serán propuestos y discutidos. En la tercera sección, y a partir de los elementos conceptuales propuestos, se formularan algunas hipótesis y propuestas acerca de la descentralización en el sector ambiental con el animo de aportar al debate que apenas comienza sobre la definición y regulación de las funciones y procesos establecidos en el nuevo orden legal e institucional del SINA. Al final algunas preguntas quedaran aun sin resolver y que deberán ser semilla para nuevos análisis y estudios del problema.

2. Elementos de análisis de la capacidad local.

La articulación de la sociedad con su entorno natural pasa por múltiples momentos de un largo proceso en el que intervienen varios factores. Enumerando algunos de ellos podemos incluir los valores culturales o sociales sobre la naturaleza y la degradación de esta, las actividades de extracción, producción y consumo de productos, la generación y reciclaje de desechos, la generación y reducción de impactos sobre el sistema natural y la sociedad, y el agotamiento final de recursos naturales renovables o no renovables.

Muchas veces, sin embargo, la visión sobre la gestión ambiental se ha reducido a los dos extremos del proceso, al comienzo en la sobreexplotación de los recursos naturales, o al final en la excesiva contaminación del entorno. Sin embargo, a lo largo de ese proceso económico, múltiples factores están involucrados que afectan directa e indirectamente el proceso de conservación o degradación del sistema natural. El sistema natural y el sistema social interactúan constantemente. No solamente el primero recibe los impactos negativos del segundo por cuenta de la degradación ambiental generada por la actividad económica, sino que el sistema natural cumple otras funciones económicas de vital importancia para la sociedad.

Partamos del problema mismo de identificar los servicios económicos que el capital natural le presta a la sociedad. En términos generales la literatura económica y ecológica reciente viene enfatizando el papel que el sistema natural cumple como soporte vital para la vida económica y social (Opschoor, 1994; Pearce y Turner, 1990).

Funciones económicas del capital natural municipal

El concepto de capital natural pretende ampliar la visión reduccionista de los recursos naturales como insumos para el consumo o la producción, y concederle a los ecosistemas (recursos e interacciones entre ellos) un valor económico intrinseco por el simple hecho de prestar servicios ambientales a la sociedad. Definimos entonces «capital natural municipal» como el conjunto de recursos naturales y flujos o interacciones entre recursos o ecosistemas que prestan diversos servicios a la poblacion del municipio. El conjunto de subsuelos, suelos, bosques, cultivos, cuencas, rios y otros cuerpos de agua, fauna y flora, etc. hacen parte integral del capital natural, al igual que las interacciones entre estos.

En términos generales, el sistema natural cumple cuatro funciones económicas para la sociedad (Pearce y Turner, 1990; Field, 1994), cada una de las cuales podría ser claramente ejemplificada en el caso de un municipio promedio Colombiano como veremos a continuación.

  1. Función 1: La provisión de materias primas y energía para la producción económica (e.g. energías renovables y no renovables), Ejemplos: Provisión de leña, madera, agua y carbón. Oferta de tierras (suelos) para la producción agropecuaria.
  2. Función 2: El control de alteraciones ecológicas (e.g. control de inundaciones y sequías), Ejemplos: Sistemas de humedales o ciénagas que regulan inundaciones del río en épocas de invierno. Bosques que reducen los impactos erosivos de tornados o vientos fuertes. Páramos que regulan la oferta natural de agua en épocas de excesivo verano o invierno.
  3. Función 3: La asimilación natural de los desechos generados por la producción económica (e.g. procesos de biodegradación). Ejemplos: Un río o quebrada que recibe y asimila algunos residuos líquidos del alcantarillado local. Suelos que biodegradan los desechos sólidos de un relleno sanitario. Bosques que procesan dióxido de carbono y transforman en oxígeno.
  4. Función 4: La provisión de beneficios de no-uso (e.g. estéticos, culturales o espirituales) para las personas. Ejemplos: Senderos de valor ecológico para el disfrute y descanso de los pobladores. Paisajes de valor estético. Especies animales o vegetales de valor cultural o religioso para la población.

Además de generar los beneficios directos a la sociedad mencionados, los recursos naturales cumplen un papel importante por su interdependencia con otros servicios públicos que a nivel municipal se deben proveer a la población. La provisión de agua potable depende altamente de las situación de las cuencas abastecedoras. Los sistemas de alcantarillado imponen impactos ambientales severos a las cuencas y sus pobladores. Los bosques siguen siendo fuentes primordiales de energía para los hogares de zonas campesinas. Cada vez más los indicadores de morbilidad y mortalidad (enfermedades respiratorias y gastrointestinales) tienen una relación directa con niveles de emisiones en agua y aire. La productividad agropecuaria esta sufriendo por la creciente perdida de la capa orgánica por erosión y contaminación de suelos por agroquímicos. La perdida de las especies nativas cultivables (erosión genética) sigue afectando grandes zonas campesinas. Los procesos de deforestación y erosión están aumentando los costos de mantenimiento de vías rurales e intermunicipales debido a derrumbes o taponamientos.

Mecanismos de Gestión Ambiental Local

Debido a la multifuncionalidad del capital natural de cada municipio como soporte final de la vida económica y social de su comunidad, es apenas evidente la necesidad de identificar los frentes de acción o intervención con que los municipios cuentan para ejecutar su política ambiental local. La tabla a continuación ilustra algunos ejemplos concretos de posibles mecanismos de gestión ambiental que a nivel local se podrían poner en marcha para intervenir positivamente en el proceso. Algunos requieren la intervención directa del gobierno, otros pueden ser puestos en marcha por ONGs u otras organizaciones de la Sociedad Civil, otros podrían ser tarea de universidades y grupos educativos locales.

Se quiere ante todo hacer énfasis en la multiplicidad de instrumentos económicos disponibles para ejecutar una política ambiental. Algunos pueden ser más efectivos que otros en términos de costos, viabilidad política, su alcance, cobertura o de su continuidad. Cada situación local afectará la efectividad del mecanismos de gestión. Por otra parte, es claro que un solo mecanismo no podría resolver el problema; combinaciones óptimas de estos harán una mejor estrategia de gestión ambiental.

Ejemplos de mecanismos de gestión ambiental local

Problema Posibles estrategias locales de gestión ambiental Posibles actores efectivos
Excesiva extracción de recursos naturales para el consumo y como insumos para la producción.
  • Estándares, vedas o impuestos a la extracción de materias primas y recursos energéticos (agua, madera, combustibles fósiles).
  • Gobiernos locales
  • Corporaciones Autónomas Regionales
Externalidades negativas entre individuos o empresas por efectos.
  • Fomento de formas de organización social y derechos de propiedad claros para el manejo y conservación de recursos naturales.
  • Organizaciones de Comunidades de base (OCBs) «Mingas» y «Convites».
Sub-valoración del capital natural y de los daños ambientales.
  • Educación ambiental y cambio cultural. Campañas de concientización, programas escolares, arboretos, herbarios municipales, senderos ecológicos, cartillas, afiches.
  • Investigación básica y aplicada en sistemas ecológicos.
  • ONGs y OCBs
  • Escuelas, Colegios, Universidades3
Procesos de producción con altos niveles de consumo de insumos naturales
  • Estrategias para la adopción de tecnologías «verdes» o «limpias», eficiencia energética, cambios en patrones de consumo. Incentivos al cambio tecnológico, incentivos tributarios para tecnologías limpias.
  • Sector privado (industrial, agroindustrial, agropecuario)
  • Gobiernos locales
  • CARs
Procesos productivos con altos niveles de desechos o emisiones
  • Estándares, impuestos, licencias, permisos a las emisiones, tasas retributivass.
  • Reducción de empaques, cambio hacia empaques biodegradables o reutilizables.
  • Gobiernos locales
  • CARs
  • Sector privado
Altos niveles de materiales o subproductos inutilizados después del consumo.
  • Programa de recuperación y reciclaje de plásticos, vidrios, papel. Programas de separación de basuras, compostaje, lombicultura.
  • Sector privado
  • ONGs y OCBs
Alta disposición final de desechos en el entorno (suelos, aguas, aire).
  • Programa de tratamiento o descontaminación «natural» (e.g. humedales, quebradas, hidropónicos, lombicultura).
  • Sector privado
  • ONGs y OCBs
Pérdida del capital natural por erosión, deforestación.
  • Programas de descontaminación y recuperación de ecosistemas degradados (e.g. reforestación, terrazas, barreras o cercas vivas, control de erosión).
  • Conservación de ecosistemas críticos (e.g. páramos, humedales, nacientes).
  • Sector privado
  • Gobiernos locales
  • CARs
  • ONGs y OCBs
Altos impactos sobre la sociedad por la contaminación y agotamiento de recursos.
  • Programas de defensa o protección de la sociedad frente a la degradación ambiental (e.g. filtros de agua y aire, aislamientos, tratamientos médicos, seguridad industrial, protección a trabajadores agrícolas usuarios de agroquímicos).
  • Gobiernos locales
  • Sector salud
  • Sector privado
  • ONGs y OCBs

Es claro entonces que las posibilidades de intervención van mucho más allá de las medidas ex-ante o expost en la extracción de insumos del sistema natural o en los impactos finales de los procesos de contaminación. Por ejemplo, en la generación y transferencia de tecnologías cada vez más «limpias» en cuanto a los desechos que generan, en el reciclaje y tratamiento de estos; o en tecnologías más «verdes» en cuanto al uso cada vez más eficiente de insumos tan valiosos como el agua, la madera, el carbón, entre otros.

En cuanto a los consumidores también hay múltiples opciones: Generar patrones de consumo cada vez más «verdes», como por ejemplo reducir la demanda de productos con excesivos empaques y aumentar aquella de productos con empaques reutilizables o reciclables; racionalizar los niveles de consumo de agua y energía, especialmente en aquellos lugares con serios problemas de provisión de estos.

El segundo elemento que se ha querido destacar aquí es que una política ambiental local efectiva deberá cambiar la visión miope -resultado de un largo proceso paternalista de la gestión publica colombiana- donde hay un gobierno (local en este caso) que debe utilizar medidas meramente policivas (prohibitivas específicamente) para garantizar un manejo adecuado de los recursos naturales, y que en sus manos está la responsabilidad total de la ejecución de la política. En la medida en que entendamos al nuevo municipio como una composición de múltiples actores adicionales a la administración municipal entre los cuales, por ejemplo, el sector privado e.g. gremial, las ONGs y OCBs, o las universidades pueden cumplir -y de hecho ya han venido cumpliendo- un papel fundamental en la gestión ambiental, se podrá intervenir de manera más integral en el problema de la articulación de la sociedad con su entorno natural y seguir garantizando la satisfacción de sus necesidades fundamentales.

Para lograr un manejo eficiente de recursos financieros, humanos o legales, el municipio deberá contar con una capacidad institucional adecuada y sólida. La siguiente sección presenta entonces una propuesta analítica para evaluar los factores que determinan esa capacidad y el desempeño mismo de la gestión.

Capacidad institucional de gestión: Un Modelo de Análisis

Dada esa diversidad de posibles momentos de intervención en el proceso de gestión ambiental, y cómo dicha interacción, en diferentes etapas, afecta la sostenibilidad del desarrollo, podemos llevar a cabo el siguiente paso: Analizar la capacidad institucional de una organización para hacer una gestión ambiental efectiva. Cuando se menciona «organización», o «institución» nos referimos a diferentes formas de organización social, privadas, comunitarias, gubernamentales, etc. que la sociedad ha creado para afrontar tareas de resolución de conflictos o distribución de beneficios y responsabilidades entre los miembros de la sociedad. Para el caso Colombiano, entre las instituciones designadas en la ley para la gestión ambiental podemos mencionar:

  • Gobierno central (Ministerios, Presidencia)
  • Institutos o fondos descentralizados (DRI, INCORA, IDEAM, etc)
  • Gobierno departamental (Gobernador, Secretarios)
  • Corporación regional de planeación (CORPES)
  • Corporación autónoma regional (CARs)
  • Representante local de los anteriores
  • Gobierno local elegido popularmente
  • Concejo Municipal elegido popularmente
  • Organización Comunitaria de Base (OCBs)
  • Organización No Gubernamental (ONG) local, regional o nacional
  • Sector privado empresarial y gremial

Según la evolución y estado actual del marco legal, las entidades gubernamentales del orden territorial como municipios, gobernaciones y las Corporaciones Autónomas Regionales tienen a su cargo una serie de responsabilidades ligadas al concepto general de la provisión de bienes y servicios ambientales para la satisfacción de las necesidades de la población. Estos incluyen los siguientes (Adaptado de Latorre, 1994):

  • Manejo de cuencas para la regulación hídrica
  • Manejo de agua para consumo y riego
  • Manejo de recursos acuáticos (pesqueros, manglares, ciénagas)
  • Manejo de bosques para energía, agua, madera, etc.
  • Manejo de suelos para control de erosión y sedimentación
  • Protección de la vida silvestre (fauna y flora)
  • Control de desastres naturales
  • Ordenamiento territorial y definición de uso del suelo
  • Reciclaje de desechos sólidos y líquidos
  • Descontaminación de agua, aire o suelos
  • Definición y recaudación de tasas retributivas y compensatorias (con corporaciones)
  • Educación ambiental formal y no formal
  • Ecoturismo
  • Investigación ecológica y ambiental
  • Montaje y administración de sistemas de informacion ambiental municipal

Desempeño y capacidad de gestión ambiental.

De acuerdo a las funciones mencionadas podemos analizar la eficiencia y eficacia de los gobiernos locales en su cumplimiento e impactos en la sociedad, es decir donde se optimice la provisión de los bienes y servicios ambientales que la comunidad del municipio requiere. Esta optimización buscaría entre otros objetivos, llegar al máximo posible de la población objetivo con un nivel adecuado de calidad, al menor costo posible y reduciendo los niveles de inequidad en cuanto a la distribución de los bienes y servicios ambientales que llegan a la comunidad. Estos elementos son los que denominaremos de «desempeño» de la gestión ambiental, y están constituidos por la eficiencia financiera, productiva y asignativa de la gestión, y que definiremos en mayor detalle más adelante.

Se propone entonces un modelo de capacidad institucional4, que combina elementos económicos, institucionales y de gestión, para analizar la capacidad institucional en la búsqueda del desarrollo local sostenible. En la figura siguiente se presenta este modelo de manera gráfica.

Dicho modelo comprende una serie de indicadores propuestos para el análisis del desempeño, la capacidad de la gestión y los factores que determinan estos.

1 Indicadores de Desarrollo Local Sostenible

La literatura sobre indicadores de sostenibilidad es extensa y compleja, y ha sido alimentada por una gran variedad de disciplinas. No es el propósito aquí entrar en este tema, sino enumerar cuáles son algunos de los indicadores más utilizados para describir el nivel de sostenibilidad desde perspectivas económicas, productivas, ecológicas y sociales.

Capacidad productiva
  • Productividad económica (Ingresos familiares o individuales)
  • Productividad biológica (e.g. Biomasa/unidad)
  • Sostenibilidad económica (e.g. Productividad en el tiempo)
  • Sostenibilidad biológica (e.g. Productividad de biomasa en el tiempo)
  • Seguridad alimentaria (e.g. Niveles y cobertura en nutrición)
  • Manejo racional del(os) recurso(s) (e.g. Eficiencia tecnológica)
Integridad ecológica
  • Estabilidad (variabilidad en procesos de producción)
  • Biodiversidad (especies/área o agroecosistema)
  • Resilencia (tiempo de recuperación ante cambios externos)
  • Stock o acervo de capital natural
Integridad social y cultural
  • Diversidad cultural
  • Equidad intrageneracional (entre grupos sociales)
  • Equidad intergeneracional (entre generaciones)
  • Equidad de genero
  • Gobernabilidad local
2 Indicadores de Desempeño

Según el modelo, la sostenibilidad del desarrollo local está directamente determinada por el desempeño que el municipio tenga en la gestión ambiental. Para analizar estos factores de desempeño, se han incluido los criterios de eficiencia financiera, productiva y asignativa. Una gestión ambiental local será más exitosa en su búsqueda de la sostenibilidad si logra una optimización de los recursos financieros, humanos y técnicos, si logra una mayor cobertura e impacto en la población objetivo, y si distribuye de manera equitativa los beneficios de dicha gestión, con énfasis en reducir las diferencias de equidad en el ingreso, en el bienestar o en el género.

Un indicador importante de desempeño es el de Costo-Efectividad, es decir, producir los bienes y servicios ambientales al menor costo posible de acuerdo a las condiciones locales o regionales. Binswanger et.al. (1994) propone un indicador de eficiencia o ineficiencia en costos a partir de la comparación del costo real de provisión del bien o servicio frente al mínimo costo posible para esa localidad, enfatizando cómo una ineficiencia en costos es claro indicador de baja capacidad institucional. Los indicadores recomendados son:

Eficiencia Productiva
  • Cobertura del proyecto (beneficiarios/ población objetivo)
  • Calidad de los servicios o bienes ambientales.
  • Satisfacción de los beneficiarios.
Eficiencia asignativa
  • Distribución social (equidad respecto a los grupos más vulnerables)
  • Distribución territorial (equidad respecto a las zonas más alejadas)
Eficiencia Financiera
  • Costo-beneficio y Costo-Efectividad (con respecto a proyectos equivalentes).
  • Nivel y calidad de la ejecución del proyecto.
  • Eficiencia financiera del ejecutor (ingresos/ egresos, créditos, fuentes de financiación y cofinanciación.)
3 Indicadores de Capacidad Institucional

Para lograr niveles altos de desempeño en la gestión, la institución (gubernamental o no gubernamental) cuenta, con factores como el humano, el de capital y el técnico, y que constituyen su «capacidad institucional». En términos económicos, los dos factores básicos de producción son el capital y el trabajo, y la combinación de estos a través del proceso productivo constituye su tecnología. Veamos entonces los indicadores propuestos:

  • Factores humanos: (equipo humano, experiencia, habilidades, educación, estabilidad, liderazgo, participación ciudadana.)
  • Factores de capital: (infraestructura física, equipos, oficinas, vehículos)
  • Factores técnicos: (planificación, organización, procesos, control y seguimiento, toma de decisiones.)

Desde una perspectiva organizacional y de la gestión pública, el factor humano depende de elementos como la experiencia y habilidades del personal en sus distintos niveles, así como el nivel de motivación y liderazgo generados en el grupo. En el caso del capital se cuenta con instalaciones, oficinas, plantas, maquinaria, materiales etc. que son utilizados para la producción de los bienes y servicios ambientales antes mencionados. Sin embargo no solo se requiere contar con cierto nivel de capital y un equipo humano, sino que deben existir formas de organización del trabajo adecuadas para un buen cumplimiento del mismo. La planificación en el corto y largo plazo son vitales en este sentido, así como la definición de una estructura organizacional y unos procesos que determinen la forma de combinar óptimamente los demás factores humanos y de capital.

4 Posibles Factores explicativos

Finalmente, los tres tipos de indicadores mencionados pueden ser afectados por factores endógenos o exógenos al sistema municipal, según el diagrama anterior. Parker (1995) destaca factores políticos, fiscales e institucionales que afectan la posibilidad de éxito en un proceso de descentralización. Estos factores incluyen el orden jurídico vigente, el contexto político local y regional, las relaciones horizontales o verticales con otras organizaciones, la participación de la sociedad civil y del sector privado en la gestión, entre otros. Veamos algunos de importancia especial para el caso ambiental:

  • Normatividad (aspectos jurídicos y legales. Ejemplo: Ley 99/93, SINA). Efecto (positivo o negativo) en la capacidad y desempeño del ordenamiento legal vigente respecto a la descentralización y la gestión ambiental en el orden nacional y territorial.
  • Prácticas políticas locales y nacionales (del ejecutor y del entorno). Efectos de las prácticas (e.g. lobbying o clientelismo) tanto del ejecutor del proyecto o programa como del entorno político local y regional del mismo.

Dichas prácticas pueden contribuir o entorpecer la capacidad y el desempeño de la gestión.

  • Relaciones interinstitucionales (con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, redes, Asoc.Municipios, interacción vertical). Impacto de la articulación del proyecto o programa con otras instituciones similares del mismo nivel (relaciones horizontales) -e.g. otras ONGs o gobiernos municipales; o con de mayor o menor nivel (relaciones verticales) - e.g. con Corporaciones, Gobernaciones, Ministerios, etc.
  • Programas de desarrollo institucional y de habilidades profesionales. Efectos de programas de desarrollo institucional o humano para el equipo de personas del proyecto, e.g. programas de planeación estratégica, evaluación de proyectos, educación formal y no formal.
  • Participación de la sociedad civil (veeduría, fiscalización, autogestión, aportes de mano de obra, materiales, tierra) Impacto de la participación de la sociedad civil en la capacidad institucional. Aportes en factor humano (técnico, operativo), en aportes de materiales o instalaciones.
  • Participación del sector empresarial y gremial (aportes en tecnología, materiales, tierra, recursos humanos). Efectos para la capacidad de aportes humanos, de capital o técnicos transferidos desde el sector privado (consultores, materiales, equipos, tierras, operarios, etc.)
  • Factores culturales (regionalismo, identidad local, valores religiosos) Incidencia de factores regionales como el sentido de pertenencia, regionalismo, cohesión cultural y social.
  • Factores ecosistémicos (capital natural disponible, región biogeográfica) Impacto sobre la capacidad de la historia previa natural del ecosistema o ecosistemas asociados el proyecto o programa. Proceso previos de degradación, potencial ecosistémico.

3.HIPÓTESIS Y PROPUESTAS: HACIA MUNICIPIOS CON MAYOR CAPACIDAD DE GESTI ÓN AMBIENTAL.

Los elementos teóricos y las evidencias empíricas ya presentadas nos permiten formular, a la luz de las coyunturas actuales, algunas hipótesis acerca de la construcción de capacidad institucional en el nivel local para una gestión ambiental más efectiva, y una búsqueda de municipios más sostenibles. A continuación se presentan algunas propuestas derivadas del análisis anterior.

Factor Humano.

Los gobiernos locales, particularmente en el caso de los municipios más pequeños, tienen serias restricciones, sobre todo financieras, para vincular personas de alto nivel técnico para la gestión ambiental. Por otra parte, los presupuestos en cuanto a gastos de funcionamiento son igualmente restringidos para vincular personas en el nivel operativo, necesarias para la ejecución de acciones en esta ‘área. La crisis que actualmente (1995) sufre el sistema de financiamiento territorial colombiano del sector público es un ejemplo contundente en este sentido.

Hay, sin embargo, un elemento del factor humano que es fundamental y que con la consolidación de la descentralización después de 4 gobiernos locales popularmente elegidos, se constituye en casi requisito para una capacidad local: El liderazgo del Alcalde. Estudios anteriores han demostrado la importancia del liderazgo en el éxito de la gestión municipal (Banco Mundial, 1995). Hay, según estas experiencias, dos tipos complementarios de liderazgo por parte del Alcalde. Por una parte un liderazgo gerencial, hacia el interior de la administración en que con criterios empresariales introduce elementos de eficiencia y eficacia en las estructuras y procesos de la administración municipal. Complementario al liderazgo gerencial, esta el liderazgo político y comunitario que permite al Alcalde aprobación y apoyo por parte de las fuerzas sociales del municipio en sus diferentes proyectos.

Sin embargo, el Alcalde requiere integrar otras fuerzas humanas para la construcción de capacidad institucional para la gestión ambiental, y alrededor del gobierno local se encuentran múltiples opciones que tradicionalmente se han desaprovechado. La sociedad civil, en general es una primera fuente de apoyo humano para la planeación y ejecución de los programas ambientales del municipio. En las zonas rurales el trabajo comunitario o colectivo ha persistido por siglos como fuente de recursos para la ejecución de proyectos. El concepto de «minga» y «convite» sigue siendo una fuente importante de mano de obra para proyectos comunitarios como carreteras, escuelas o salud en zonas campesinas y de mayor influencia indígena; en el caso ambiental, proyectos de reforestación, manejo de basuras, entre otros, son ejemplos de aplicación de trabajo comunitario a la gestión local.

A un nivel de mayor estructuración están las Organizaciones de Comunidades de Base (OCBs) y las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) que pueden extender la capacidad institucional, en cuanto al factor humano, al aportar con sus equipos humanos técnicos y operativos en la gestión local. El sector ambiental muestra hoy en Colombia la mayor cantidad de ONGs locales, regionales y nacionales operando en diferentes regiones del país, y especialmente en pequeños municipios5. En otros sectores como la salud y la educación, la interacción con ONGs y OCBs ha demostrado también sus beneficios.

El sector privado, conformado por los gremios de producción industrial, agroindustrial y agropecuarios, comercialización y otros, es otra fuente de apoyo en cuanto al factor humano para la capacidad municipal. Hoy en día muchos son los empresarios interesados en apoyar e invertir en programas ambientales debido a la definición de su misión empresarial y al mejoramiento de su imagen ante la sociedad.

Una fuente especialmente atractiva para los municipios para acceder a recursos humanos, operativos y técnicos, está en el sector académico. Una gran cantidad de universidades cuenta hoy con programas docentes y en algunos casos de investigación en temas ambientales, con diferentes niveles de experiencia, especificidad científica o de interdisciplinariedad. Algunos municipios han iniciado esfuerzos -como en el caso de San Mateo (Boyaca) y la Universidad Javerianapara articular sus problemas e intereses ambientales a estos programas universitarios, y así acceder a un nivel mucho mayor de capacidad técnica humana en cuanto a la identificación y análisis de sus problemas ambientales, y en la planificación y diseño de soluciones. Tambien en este caso otros sectores como el educativo, infraestructura (vías) o salud han demostrado grandes logros cuando las universidades ponen en marcha programas temporales o permanentes en algunos municipios para desarrollar procesos de investigación, tesis de pregrado y posgrado, prácticas, semestres sociales, años rurales (Banco Mundial, 1995; Cárdenas, 1994a; Cárdenas, 1994c). educativo local tiene mucho por aportar a la gestión ambiental municipal. Incluso la nueva ley de educación requiere una transformación institucional en el sector educativo de primaria y bachillerato para promover programas ambientales en sus currículos y actividades. Una gran cantidad de colegios y escuelas han venido promoviendo entre sus profesores y alumnos programas relacionados c on la ecología o el medio ambiente. Herbarios, campañas de reforestación, de educación ambiental son ejemplos ya muy comunes en una creciente cantidad de centros docentes en diferentes regiones del país. Estos grupos humanos, sobre todo de estudiantes coordinados por docentes altamente motivados, pueden constituirse en una fuente de trabajo humano para los programas municipales de gestión ambiental.

Finalmente están los otros niveles gubernamentales que también pueden ser fuente para mejorar el factor humano en el nivel local. Entidades de niveles departamentales y nacionales pueden coordinar con los gobiernos locales el apoyo con técnicos y operarios para los programas de acción local en materia ambiental. Existen ya algunas experiencias de articulación de municipios con Corporaciones Autónomas Regionales y con Gobernaciones para coordinar esfuerzos humanos en acciones como la reforestación y el manejo de cuencas.

El factor capital.

El factor de capital municipal para la gestión ambiental está altamente ligado a la consecución de recursos financieros para inversión. El país ha avanzado mucho en la generación y transferencia de recursos fiscales a los municipios. Sin embargo estos, que comprenden la altísima proporción de los presupuestos en municipios pequeños, están altamente comprometidos en los sectores tradicionalmente prioritarios en los programas de gobierno: salud, educación, vías y agua potable.

Aparecen ahora nuevas fuentes de recursos financieros para destinar a la gestión ambiental y de recursos naturales en el nivel territorial. Estos recursos provenientes entre otros, de regalías, tasas de uso, retributivas y compensatorias e impuesto predial, apenas comienza a recaudarse y transferirse a corporaciones y municipios. Sin embargo este proceso de generación de recursos se encuentra en sus primeras etapas.

El papel del gobierno local será fundamental para el caso del impuesto predial. Las bases catastrales de una gran cantidad de municipios están desactualizadas, y los esfuerzos fiscales de cobro de estas, igualmente pobre. En la medida en que los gobiernos locales mejoren en su esfuerzo fiscal podrán contar con mayores ingresos propios que podrán además destinar más libremente para sus prioridades particulares, ambientales en este caso.

La destinación de dichos recursos dependerá mucho de las situaciones particulares del municipio, especialmente en materia de inversión en capital. En casos como vías o educación están claramente identificados los tipos de inversiones en maquinaria, edificaciones y equipos que el sector requiere. Sin embargo, en materia ambiental las opciones y necesidades son bien diversas. Algunos municipios se beneficiarían mucho más de un vivero, mientras otros de maquinaria para programas de control de erosión y desastres naturales; otros preferirán infraestructura para el manejo y reciclaje de basuras.

El factor tecnología

El factor tecnología, recordando, se refiere aquí a temas como la planeación, la organización, la definición de estructuras y funciones, al control y seguimiento de los programas. Este es un tema que en una gran cantidad de municipios, menores especialmente, apenas comienza a desarrollarse y que es fundamental en la capacidad institucional.

Sin embargo, es un factor altamente limitado por la restricción en los recursos presupuestales de los municipios para acceder a dichas «tecnologías». Pocos municipios pueden darse el lujo hoy de contratar especialistas en planeación, en gerencia y organizaciones, o en sistemas. Sin embargo hay fórmulas alternativas para acceder a esta fuente de fortalecimiento de capacidad, y tienen similitud con las opciones planteadas en el caso del factor humano.

ONGs y Universidades han venido consolidando procesos de planificación ambiental, de uso del suelo, etc. en diferentes regiones del país. Algunas veces se han articulado a corporaciones y gobernaciones e incluso a gobiernos locales con el fin de apoyar la planeación territorial a escalas más detalladas. Por otra parte, ya comienzan a surgir programas de educación superior en gerencia y administración relacionados con los recursos naturales y el ambiente y que podrían aportar en cuanto a investigación a la construcción de capacidad de los municipios. En este último elemento de gerencia, el sector privado tendría mucho por aportar a los municipios para construir modelos y estructuras para una gestión ambiental con criterios de eficiencia, eficacia y efectividad.

Las oportunidades.

Hemos destacado a lo largo del ensayo algunos elementos que aparecen como potenciales para la construcción de capacidad y una más efectiva gestión ambiental local. Estas oportunidades son la posibilidad de que el SINA sea mucho más que la simple estructura gubernamental y convertirse en un «sistema» dinámico y efectivo en el que las fuerzas sociales se articulen desde lo local y con participación de los demás niveles, sin perder el contexto global y nacional en que está inmersa la problemática ambiental. Para ello, se pueden potenciar otros recursos locales disponibles como la sociedad civil, el sector privado, las universidades, etc. dada la escasez de recursos del gobierno local para expandir sus factores humanos, de capital y tecnología. Se destaca la importancia de la participación comunitaria en la gestión, y cuyo papel incluye la identificación de necesidades, la planeación de proyectos, la veeduría en la gestión y el aporte directo de materiales y mano de obra. Finalmente, la multiplicidad de momentos en que la política ambiental podría intervenir como se mencionó en la tabla de páginas anteriores.

Los riesgos.

Así como el nuevo orden institucional presenta posibilidades, existen riesgos que deberán ser tenidos en cuenta para el control y fortalecimiento del SINA. Algunos de ellos son:

  • Ver el sector ambiental como un sector más y desarticulado de los otros frentes de gestión publica municipal. Este tiene tantas externalidades con los otros, positivas y negativas, que debe ser analizado y ejecutado de manera horizontal, es decir, cruzada con la mayoría de los demás: salud y gestión de desechos, agua potable y manejo de cuencas, educación y protección ambiental, vías e impacto ambiental.
  • Imponer desde los ordenes nacionales e incluso regionales regulaciones inconsistentes con la realidad local y que generen en un momento dado excesivos costos sociales, bien por altos costos de reducción del impacto (e.g. costos de oportunidad), o por los daños ambientales generados. La capacidad de regeneración o de absorción de la contaminación de los ecosistemas locales, los costos locales de tecnologías de control y reducción son ejemplos de condicionantes de este tipo.
  • También se pueden dar, sin embargo, procesos insostenibles generados desde el nivel local por fuerzas sociales que aprovechando la autonomía delegada hoy por la ley, buscarían derivar beneficios privados de corto plazo. Ejemplos claros están en el otorgamiento de licencias ambientales, concesiones para explotación de recursos naturales, etc. Los sectores con menor capacidad de negociación serían los mas afectados por las externalidades ambientales derivadas de esta autonomía. El papel que la configuración política local juega (grupo político del gobierno en turno) y su articulación a los ordenes regionales (grupos de la gobernación y Corporación) puede ser determinante al momento de definir los mecanismos de política ambiental.

Además de los riesgos, hay cuestiones que aun no se han aclarado a la luz del SINA y el papel de las diferentes instituciones frente el problema ambiental. Dos de ellas son ya motivo de preocupación: Dada cierta ambigüedad o vaguedad en la delimitación de funciones entre Municipios, Gobernaciones y Corporaciones Autónomas Regionales, cómo resolver el posible conflicto entre estos, cuando se presenten incompatibilidades, por ejemplo, políticas?. Al igual que en otros sectores involucrados en la descentralización, Cual debería el papel de los departamentos en el proceso?

4 Notas Finales

Históricamente no ha habido un mejor momento para poner en marcha un proceso de búsqueda del desarrollo sostenible desde el nivel local, si tenemos en cuenta, por una parte, el orden jurídico vigente -especialmente descentralizado y participativo-, y por otra, los procesos que la sociedad civil, el sector empresarial y los gobiernos locales han venido desarrollando desde hace un tiempo para enfrentar sus problemas ambientales. Un argumento más en favor de la descentralización en materia ambiental esta en el hecho de reconocernos en nuestra amplia diversidad cultural y biológica a lo largo y ancho del país, y en la necesidad de definir políticas ambientales apropiadas a las particularidades espaciales y temporales de las estructuras sociales o ecológicas locales.

Este punto es de vital importancia si se tiene en cuenta que alrededor del 90% de municipios Colombianos son menores de 50,000 habitantes (1985), y que es precisamente en estas pequeñas comunidades, con una capacidad institucional más débil, donde se encuentra la mayoría de la riqueza ecológica nacional expresada en ecosistemas frágiles y ricos en biodiversidad, páramos y fuentes de agua, bosques tropicales, humedales, ciénagas.

El potencial de la descentralización en medio de la crisis ambiental.

El aparente optimismo de los argumentos en favor de la coyuntura actual no implican en ningún momento que las perspectivas sean siquiera alentadoras, si uno revisa la situación y tendencias de los principales problemas ambientales del país. Nuestras tasas de deforestación continúan entre las más altas del mundo, alrededor de 1500 has. diarias!; cada año descendemos en el ranking mundial de paises con mayores recursos hídricos; las tasas de erosión y pérdidas de suelos aptos para la agricultura siguen reflejando los cientos de fincas que literalmente se pierden y van finalmente al Río Magdalena y Cauca cada año; el regreso a la producción de cultivos ilícitos, con procesos aún más graves como el de la amapola en bosques altoandinos y páramos, continua amenazando la sostenibilidad ecológica de muchas regiones.

Precisamente por esta crisis es que cobra mayor importancia el fortalecimiento de la capacidad de gestión ambiental municipal. Muchos de estos problemas -a pesar de su carácter nacional o regional- se generan en el nivel local por fallas en los mercados, en las instituciones gubernamentales y comunitarias, en los sistemas de generación y transferencia de tecnología, en los sistemas culturales y sociales locales, entre muchos otros. De la misma manera, gran parte de las consecuencias ecológicas y económicas de los procesos de degradacion estan en el nivel local al reducir la productividad de los sistemas agropecuarios y los ingresos familiares, o al aumentar los impactos en la salud y bienestar en general.

Si bien el potenciar los múltiples recursos y actores disponibles a nivel local puede en este caso ser un ejemplo de alta efectividad, también existen los grandes riesgos de reducir el poder de intervención de niveles superiores justificables en gran medida por la grandes externalidades ambientales que se presentan6.

Colombia cuenta hoy con el marco jurídico y con suficientes experiencias valiosas a través de las cuales se podría aprender mucho de lo que la descentralización de la gestión publica, comunitaria y privada de nuestro capital natural debería y podría ser. Estas lecciones son fuente de enriquecimiento para un SINA más dinámico, más operante y más participativo en la gestión ambiental. Si somos consistentes con el concepto de «sistema» nacional ambiental y con la premisa de «pensar globalmente, actuando localmente», sería más lógico fomentar una gestión participativa y descentralizada del capital natural municipal.

La gestión ambiental en Colombia, se consolidará «actuando localmente» cuando se construyan 1,050 gestiones ambientales municipales efectivas, con una capacidad institucional municipal fortalecida por otros actores sociales y liderada por y desde los gobiernos locales, en coherencia con la realidad y problemática nacional «pensando globalmente».


Bibliografía

  1. Banco Mundial (1995). «COLOMBIA - LOCAL GOVERNMENT CAPACITY: BEYOND TECHNICAL ASSISTANCE». LA3C1. The World Bank. February 1995. Borrador.
  2. Binswanger et.al. (1994). “DESCENTRALIZATION, FISCAL SYSTEMS AND RURAL DEVELOPMENT”. Revised proposal. Research proposal. June, 1994. (Unpublished)
  3. Cárdenas, Juan Camilo (1994a) . Piedecuesta: Estudio de Caso, DNP-Banco Mundial, (mimeo), Santafé de Bogotá, Diciembre 1994.
  4. Cárdenas, Juan Camilo (1994c). Valledupar: Estudio de Caso, DNP-Banco Mundial, (mimeo), Santafé de Bogotá, Diciembre 1994.
  5. Cárdenas, Juan Camilo (1994d). Zapatoca: Estudio de Caso, DNP-Banco Mundial, (mimeo), Santafé de Bogotá, Diciembre 1994.
  6. Corrales et. al. (1995). «Relaciones ONGs - Estado en el Desarrollo en Colombia». Seminario-Taller Internacional Relaciones ONG Estado en Desarrollo Sostenible. IICA, Universidad Javeriana - CIPAV - IMCA. Bogota, Abril, 1995.
  7. Daly, Herman. (1989a) «Economía, ecología y ética: Ensayos hacia una economía en estado estacionario». México: Fondo de Cultura Económica. 1989.
  8. Daly, Herman y John Cobb (1989b) “For The Common Good. Redirecting The Economy Toward Community, The Environment And a Sustainable Future”. Beacon Press. Boston. 1989.
  9. Field, Barry C. “Environmental Economics: An Introduction”. McGraw Hill. Boston. 1994 Latorre (1994). «Medio Ambiente y Municipio en Colombia». FESCOL CEREC. 1994. Bogotá.
  10. Ley 99 de 1993. Ley por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la Gestión y Conservación del Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. Ministerio del Medio Ambiente. República de Colombia. Opschoor, J.Hans B. (1994).
  11. «Instittuional change and Development Towards Sustainability». Paper presented at the III International Conference of the International Society for Ecological Economics. San Jose, Costa Rica. October, 1994.
  12. Parker, Andrew N. (1995). “Decentralization: The way forward for rural development”. Discussion paper. The World Bank. Agriculture and Natural Resources Department. Washigton, D.C.
  13. Pearce, D. and Turner, K. Economics of Natural Resources and the Environment. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1990.

Citas

1 Sistema Nacional Ambiental. Ley 99 de 1993: Creación del Ministerio del Medio Ambiente y del SINA.

2 Sería injusto, sin embargo, desconocer intentos gubernamentales anteriores de gestión ambiental desde lo local. Es el caso específico del proceso inicialmente llamado «Campaña Verde» y luego «Movilizacion Verde», promovido por el INDERENA hacia 1986. Este, que promovía la creación de cabildos verdes municipales, se hizo pionero en la construcción de municipios con un alto compromiso frente a sus problemas ambientales, dejando semillas como en algunos municipios de Antioquia.

3 Las Universidades tienen, sin embargo, un papel mucho más estratégico en el sistema de formulación y ejecución de políticas ambientales desde el nivel nacional al local. Su condición de centros de investigación, generación y transferencia de conocimiento les exige participar indirectamente en la totalidad de frentes de problemas y soluciones mencionados en la tabla. El desarrollo de tecnologías limpias, la valoración de costos y beneficios ambientales, el diseño de los instrumentos económicos más eficientes, son algunos de los ejemplos en que las Universidades deberán actuar en cada región.

4 El presente modelo ha sido adaptado a partir de un modelo previo desarrollado para el estudio de la capacidad de los gobiernos locales en la descentralización en Colombia (ver Banco Mundial, 1995) en el que el autor de e s t e ensayo trabajó como investigador.

5 El caso del Ecofondo como organización mixta que agremia cerca de medio millar de ONGs en Colombia cuyo impacto y operación están circunscritos principalmente al nivel local, es un ejemplo en este sentido.

6 Un claro ejemplo esta en el crítico caso de las fuentes naturales de agua potable y los problemas que puede enfrentar un municipio si la toma del acueducto se encuentra por fuera de su territorio y el municipio cuenca arriba no hace un manejo adecuado de la microcuenca.

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La construcción de la capacidad de los gobiernos locales, el caso de Ipiales, Colombia

Building the capacity of local governments, the case of Ipiales, Colombia

Construindo a capacidade dos governos locais, o caso de Ipiales, Colômbia

Camilo Villa Van Cotthem*


* Profesor Investigador del CIDER de la Universidad de los Andes, Colombia.


Resumen

Este escrito busca describir el proceso seguido por el municipio de Ipiales y la Provincia de Obando (Nariño, Colombia) durante el período 1.988 - 1.994. Su pretensión es la de describir, a partir de la observación directa y del trabajo de campo realizado, la experiencia de un municipio colombiano que logró resolver una buena cantidad de sus deficiencias, aplicando sus particulares criterios sobre la gestión y el desarrollo, en el marco de unas bases mínimas de continuidad entre una administración y la siguiente. El desarrollo institucional se dio bajo parámetros de eficiencia y eficacia propios de la gestión privada y al mismo tiempo contrarios a la lógica del modelo económico y estatal que se impone, que busca reducir el tamaño y las intervenciones del Estado. En Ipiales creció el aparato público y su radio de acción.


1. PRESENTACION

Las experiencias y los análisis que se plantean aquí, son algunos de los resultados del proyecto de investigación “Estudio de Capacidad de Gestión de los Gobiernos Locales en Colombia”.1

El Departamento Nacional de Planeación de Colombia -DNP- y el Banco Mundial realizaron un estudio de casos sobre la capacidad de gestión de los gobiernos locales en Colombia. La investigación se realizó durante el segundo semestre de 1.994, en 16 municipios de diferentes tamaños ubicados en diversas regiones del país que tenían en común el haber intentado procesos de modernización, independientemente de cuales fueran los logros. El período analizado fue 1.988 a 1.994.2

En particular, tres factores incidieron en el diseño y la ejecución del proyecto:

  • La creciente responsabilidad de los gobiernos locales frente a los problemas del desarrollo,
  • El poco conocimiento empírico que se tiene sobre las transformaciones de la gestión local, así como de los factores que inciden y explican los avances y las dificultades del proceso de transformación y modernización municipal.
  • La urgente necesidad de poner en marcha programas de apoyo al proceso de fortalecimiento y desarrollo de la capacidad de gestión de los gobiernos locales, principales responsables de la ejecución de las políticas sociales.

El estudio se concentró en los sectores de agua potable, educación y vías. Tanto para el conjunto de la administración como para cada uno de los sectores, se definieron tres dimensiones de aproximación analítica: el desempeño3, la capacidad4 y los factores explicativos5. Es necesario precisar que se asumió como hipótesis inicial que los recursos financieros no eran un obstáculo para el desempeño local.6

La presentación del caso del municipio de Ipiales y en general el de la Provincia de Obando, al sur de Colombia, en los límites con Ecuador, es un buen ejemplo para realizar desde la perspectiva local y regional algunas reflexiones acerca de los procesos de reforma en el país, de sus impactos regionales, y en particular de los retos que se imponen hoy a las administraciones subnacionales.

Los cambios en el modelo económico, la descentralización y, en general, la reforma del Estado implican enormes retos y riesgos para las administraciones locales. En un breve lapso, las competencias y recursos de los municipios colombianos se han multiplicado hasta niveles no previstos hace una década.

En el transcurso de los últimos diez años se modificó de manera integral nuestra Carta Política, se abrió la economía al mercado mundial, se reformó parcialmente el sector central de la administración pública, se inició y fortaleció un profundo y acelerado proceso de descentralización, se privatizaron diversos sectores, se iniciaron procesos de integración con paises de la región, se agudizaron los problemas de pobreza y los conflictos resultantes de la presencia guerrillera, del paramilitarismo y del narcotráfico. El país vive un profundo proceso de transformación.

En este tránsito hacia un nuevo ordenamiento cultural, político, social geográfico y económico una importante proporción de las responsabilidades recae en los gobiernos subnacionales7. En este nuevo contexto, algunos municipios y departamentos han encontrado serias dificultades para asumir las nuevas responsabilidaes, otros muchos han avanzado en forma moderada y varios han logrado avances de alguna significación tanto en sus niveles de desempeño como en su capacidad de gestión. El municipio de Ipiales es quizás uno de estos últimos.

En esta localidad, los tres primeros gobiernos populares estuvieron orientados por un mismo grupo político, la Convergencia Cívica Multipartidista, la cual desarrolló su gestión bajo los principios de un proyecto político cuyo lema es «Ipiales, municipio, Estado, empresa año 2000».8

Durante seis años se puso en práctica un esquema de gestión pública, un modelo de desarrollo y un proyecto político que transformaron sustancialmente la tendencia de desarrollo local, los actores y la vida de la población. A pesar de los positivos indicadores de gestión, la cuarta elección -en octubre de 1.994- fue ganada por el candidato de la oposición.

A continuación haré una presentación del proceso seguido por Ipiales. Iniciaré con una contextualización de la región y de su tradición de trabajo comunitario, luego detallaré el proyecto político regional de la Convergencia y sus impactos en el desempeño y en la capacidad. Por último señalaré algunas conclusiones sobre el conjunto.

2. IPIALES

Ipiales es el principal municipio de la frontera con Ecuador. Su ubicación, tamaño -1.621 km2- y dinamismo, lo convierten en el principal eje del intercambio con el vecino país, en particular con Tulcán (Ecuador). Se ubica a 85 kilómetros de Pasto, la capital del departamento de Nariño.

Es una población de cordillera, fría (12ºC), dedicada al comercio y a las actividades agropecuarias.9 Está comunicada por el norte del país con una carretera en buen estado. Posee un aeropuerto que por el momento está siendo reparado y cuya utilización es reducida. Está ubicado en la antigua Provincia de Obando y limita con los municipios de Pupiales, Contadero, Córdoba, Potosí y Aldana y con la República del Ecuador.

Su topografía es montañosa, con algunas mesetas, entre ellas la que ocupa la cabecera. Posee todos los pisos térmicos. Lo cruzan los ríos Blanco, Guáitara, Chingual, Churuyaco, Dragón y Lara. Sus tierras se dedican a los cultivos de papa, cebada, trigo, maíz, frutas y legumbres.

Sus principales conexiones viales son con las poblaciones de: Aldana, Carlosama, Potosí, Guachucal, Túquerres, Pupiales, Contadero, Córdoba, Pasto y Tulcán (Ecuador). En 1973 tenía 54.539 habitantes, en 1985: 69.894 y en la actualidad hay cerca de 85.000, la mayoría de ellos ubicados en la cabecera.

Si bien el carácter fronterizo de la población contribuye a fortalecer y evidenciar elementos y sentimientos de identidad y nacionalidad, Ipiales conjuga esto con una tradición arraigada de búsqueda de autonomía. Es evidente un profundo interés por no depender de otros, en particular ni del departamento, ni de la nación. Quizás no es independencia lo que les guía pero sí un profundo sentido de autonomía. Al respecto, transcribo la explicación que dió Carlos Pantoja10 sobre el particular:

«(…) esto no es gratuito, ni nuevo para la región. En épocas precolombinas, cuando se dió la expansión del imperio Inca hacia el norte, fueron los habitantes de esta región quienes se opusieron y resistieron a su avance. Más tarde, durante las luchas de independencia contra los españoles, mientras en el resto del departamento se estaba a favor de los europeos, en Ipiales se apoyaba la causa criolla.»

Durante la colonia y durante parte de la República la provincia - entendida como entidad territorialjugó un papel de relevancia en la vida político-administrativa. Si bien esta instancia desapareció en lo formal en Colombia hace bastante tiempo, son muchas las regiones del país en las cuales sus habitantes se siguen reconociendo como oriundos de una u otra provincia. Este es el caso de Ipiales y sus alrededores11.

Existe en la región una arraigada tradición de trabajo comunitario colectivo, conocido como minga. Es frecuente la asociación de vecinos, amigos y familiares para apoyar la realización de una tarea o un proyecto de interés colectivo o de uno de ellos. En la minga, algunos aportan materiales, otros trabajo, otros conocimiento y otros comida y bebida.

La minga es una suerte de contrato colectivo de trabajo que establece de manera tácita una serie de compromisos de reciprocidad en torno a intereses individuales y/o colectivos. Hay que destacar que no se trata de un contrato escrito, formal, sino basado en reglas sociales controladas por el conjunto de los individuos implicados.

3. PROYECTO POLITICO Y REGION

La dirección del proceso estuvo determinada por lo que los funcionarios y miembros de las organizaciones locales denominaron «el proyecto político regional». Este fue liderado por la Convergencia Cívica Multipartidista, organización política que se constituyó en 1.988 como un movimiento cívico pluripartidista, con motivo de elección del primer alcalde. Este grupo fue la alternativa cívica frente a las clases política y dirigente que tradicionalmente controló la gestión local.

El proyecto se convirtió en un importante elemento orientador y cohesionador. Permitía guiar la acción institucional y al mismo tiempo era un instrumento de vinculación de los individuos al propósito colectivo.

Tanto las aspiraciones de autonomía a las que me referí, como los sentimientos de pertenencia a la antigua Provincia de Obando y la figura de la minga fueron incorporados al proyecto político de la Convergencia Cívica Multipartidista y puestos en práctica durante el período señalado.

El proyecto político regional se puede caracterizar por los siguientes elementos:

  • El municipio debe controlar toda la infraestructura básica que requiere para atender las necesidades de la población y no depender de terceros -entidades pública o privadas- en ninguno de estos aspectos.
  • El municipio es el Estado en pequeño, en menor escala y por lo tanto el alcalde debe actuar como estadista.
  • El municipio debe actuar con la racionalidad y eficiencia de una empresa privada productiva.
  • Es necesario abordar los problemas del desarrollo local desde una perspectiva regional e integral. Los problemas y potencialidades de la región se expresan en Ipiales y al contrario.
  • La participación comunitaria es un elemento central de la gestión.

Estos elementos constitutivos del proyecto político y del modelo de desarrollo impulsado por la Convergencia no están escritos. Aparentemente no existe ningún documento - o por lo menos no se tuvo conocimiento de él- que sintetice el rumbo del proceso iniciado. Fue a partir de las diferentes entrevistas que se pudo hilar el planteamiento político.

Al igual que en la minga, el proyecto político fue asumido por los ciudadanos, participaron en él, obtuvieron beneficios y lo controlaron sin requerir para ello de un contrato o documento formal. Cualquier ciudadano y el conjunto de los funcionarios eran parte del «proyecto político».

Como parte del proyecto, se realizó una encuesta de opinión entre 400 habitantes de la localidad. A la pregunta ¿En quién confía Usted más? el 73% respondió a favor del municipio y tan solo el 27% señaló al gobierno nacional.

3.1 LA DIMENSION POLITICA: LA CONVERGENCIA

Como ya mencioné, el punto focal del proceso fue la Convergencia Cívica Multipartidista. Este fue el cuerpo político que aglutinó a ciudadanos y funcionarios.

El principal iniciador de la Convergencia es Carlos Pantoja. Nacido en Ipiales, formado como abogabo en la Universidad Nacional durante la década del 60, líder por naturaleza y político empedernido. Militó en la izquierda colombiana, participó en numerosos movimientos cívicos y regresó a su tierra para dedicarse a luchar por su región.

La Convergencia agrupó a líderes de diferentes partidos y tendencias, cada cual mantenía su filiación original y el único requisito para pertenecer a ella era compartir los postulados del proyecto político regional. Aplicando estos parámetros se logró crear un frágil equilibrio político que le permitió a la Convergencia gobernar aun cuando no tuvo en ningún momento una fuerte presencia en el Concejo Municipal.

La conquista de curules en el Concejo no ha sido una prioridad para la Convergencia Cívica, que hasta 1.994 había logrado llegar a la Alcaldía y negociar desde allí, con las coaliciones de concejales, el trámite de los proyectos que requería su gestión.

El Concejo de Ipiales está integrado por 15 miembros. En opinión de un concejal entrevistado, su función está limitada por su debilidad pues carece de recursos, asesoría y capacitación para sus integrantes. Sus integrantes son estables y, en opinión del alcalde anterior, son elegidos por las comunidades y grupos para gestionar proyectos en su favor.

Al contrario de otros muchos municipios, durante el período estudiado, no se dio una relación proporcional entre el número de los concejales que apoyaron a un candidato a la alcaldía y el número de votantes de este último. Pareciera que los concejales no lograron, como antes, endosar sus votos al candidato a la alcaldía de su simpatía; por esta razón, las tendencias políticas del Concejo y el alcalde no coincidieron, manteniendo una pugna durante estas tres administraciones.

Incluso, desde el punto de vista de algunos secretarios, el Concejo fue un obstáculo para la gestión de sus asuntos. En el caso de la salud, decía el secretario, le han recortado el presupuesto para engrosar el de la Contraloría municipal y crear más cargos allí.

La Convergencia propuso y llevó a la práctica en muchos aspectos la construcción de una democracia más amplia y permanente. Pero no pudo o supo aplicar al interior de su organización lo que aplicaba de manera cotidiana en la gestión local. Creció y amplió sus bases pero mantuvo una dirección vertical, centrada en la fuerte personalidad de Carlos Pantoja. Poco a poco, en la organización se empezaron a generar conflictos muy fuertes por las contradicciones existentes entre discurso y práctica.

El segundo alcalde terminó su gestión abiertamente distanciado de Pantoja. El tercero logró mantener una relación cordial pero buscó mantenerlo distanciado para garantizarse una mínima autonomía en la gestión. El candidato al cuarto período fue impuesto por Pantoja y eso motivó la división interna, que en últimas fue la causa central -no la única- de la derrota electoral. A juicio de varios líderes locales, pertenecientes a la Convergencia, los electores votaron contra Pantoja y no contra el proceso.

Como movimiento político, la Convergencia atraviesa hoy por una delicada crisis, propia de su mismo crecimiento. Esto, entre otras cosas, porque las pasadas elecciones locales pusieron en evidencia los pocos espacios democráticos que el movimiento tenía al interior. Mientras impulsaba la participación y la democracia entre los habitantes, no las practicó entre sus integrantes y en sus propias decisiones.

Si logra superar la crisis con las reformas políticas que las bases demandan, seguramente podrá proyectarse de nuevo, no sólo a nivel local, sino tambien departamental y nacional.

3.2 LA DIMENSION REGIONAL

Una pieza clave del proceso fue su proyección regional, la cual tiene dos componentes en su origen. El primero hace referencia a la historia común de los municipios de la Provincia de Obando. El segundo es el argumento expuesto por Eduardo Realpe -alcalde 1992-94-, quien señalaba que «es necesario y conveniente garantizar el adecuado desarrollo de los vecinos para evitar la migración hacia Ipiales».

Desde la primera alcaldía se comenzó a impulsar la integración regional y el instrumento que se desarrolló para ello fue la Asociación de Municipios de la Provincia de Obando. Durante los seis años, los 13 municipios de la Asociación han impulsado proyectos en diversos sectores,12 unos con más dinámica que otros, pero en general la integración ha sido un factor de avance. Durante el trabajo de campo fue posible visitar tres municipios vecinos y los respectivos alcaldes manifestaron las enormes bondades de la asociación.

La Asociación tiene su sede administrativa en Ipiales. Este facilita las instalaciones y paga a varios funcionarios de la entidad. Esta organización es además un canal para la gestión de recursos nacionales.

En proyectos de la Asociación de Municipios aplican también el esquema de las mingas. Por ejemplo concentran toda la maquinaria de todos los municipios en uno de ellos - de acuerdo con una programación anual- y le ayudan al anfitrión a ejecutar algún proyecto: apertura o mantenimiento de vías, calles, acueductos, etc.

Vale la pena señalar la poca relevancia que la instancia departamental ha tenido en este proceso. Durante el trabajo de campo tuve la oportunidad de escuchar una intervención del Gobernador de Nariño, con motivo de la inauguración de unas instalaciones municipales. Allí el gobernador reconocía la ausencia del departamento y dijo que Ipiales había logrado todos estos resultados a pesar de esa instancia. Estas apreciaciones fueron confirmadas por funcionarios departamentales, quienes ven en Ipiales a una organización más efectiva que la de ellos.

4. LA MINGA

En los dieciseis municipios estudiados uno de los principales elementos comunes y quizás el más importante factor explicativo del buen desempeño y de la capacidad de gestión es la participación civil y privada. Entre todos ellos, el caso de Ipiales sobresale por la recurrencia y la particularidad de las mingas.

Es necesario aclarar que la minga no es una figura nueva en la región. Por el contrario, su práctica, con mayor o menor intensidad se ha mantenido. La Convergencia lo que hizo fue integrarla a sus procesos de gestión y potenciarla en busca del desarrollo regional.

Aun cuando se dieron otras vías y formas de participación, como por ejemplo en comités e instancias para la selección de los proyectos a realizar, en todas las entrevistas y en los talleres se reconoció que la minga es la práctica que más fácilmente convoca a la ciudadanía.

En la forma más usual de minga promovida por la alcaldía, el gobierno local aportaba la dirección técnica, la maquinaria, los materiales y parte de la fuerza de trabajo que requería la obra; la comunidad participaba con su mano de obra y con alimentos y bebidas para todos los participantes de estas agotadoras jornadas que solían culminar a altas horas de la noche.

Era frecuente que los directivos de la Secretaría de Obras y de Empobando, los organismos que ejecutan las obras en Ipiales, y en ocasiones el alcalde, participaran en ellas lo cual contribuía a elevar la motivación tanto de los funcionarios como de la propia comunidad.

La participación civil es un factor permanente en los procesos locales. A mi juicio, tiene la virtud de que no se convirtió en un programa de una dependencia como sucede en la mayoría de los municipios e instituciones, sino que es una práctica cotidiana de la organización en su conjunto.

La minga es una institución revigorizada que los dirigentes aplicaron de diversas formas, como por ejemplo:

  • En proyectos directos con la comunidad: pavimentación de calles, construcción y mantenimiento de escuelas, etc. Por ejemplo, para pavimentar una calle, los habitantes suministraban el cemento y mano de obra, el municipio suministraba la gravilla, asesoría y dirección técnica, mano de obra y maquinaria.
  • En proyectos interinstitucionales como la construcción del terminal de transporte, se reunía a los trabajadores, a los técnicos y la maquinaria de las diferentes instituciones del municipio. Cada entidad aportaba trabajo y conocimiento de acuerdo con el área específica de desempeño.

5. DESEMPEÑO

Durante estos seis años, la acción de la municipalidad se extendió a casi todos los sectores y aspectos de la vida local. Servicios públicos domiciliarios, educación, salud, cultura, ecología, desarrollo comunitario o aseo, son quizás los más relevantes. La Convergencia se empezaba a plantear el desarrollo productivo como el nuevo reto para finalizar el siglo y se suponía que ese sería uno de los frentes principales del alcalde 95-97.

Desde el punto de vista de la eficiencia productiva, se destacan los ahorros en costos generados por la participación comunitaria en la ejecución de las obras, que además era realizada directamente por el Municipio (prescindiendo de contratistas). En términos generales, las principales características del desempeño logrado se pueden resumir así:

  • Se avanzó de manera sustancial en la resolución de los problemas de agua potable, con énfasis en las zonas urbanas pero sin descuidar las rurales,
  • Las vías han sido centrales en la gestión de los tres alcaldes,
  • Se hicieron esfuerzos importantes en materia educativa pero el déficit y los problemas del sector eran tan grandes y agudos que aun faltan muchos por resolver.
  • Las vías han sido el principal frente de acción de la Asociación de Municipios,
  • Se lograron avances significativos en materia de ingresos, tanto por generación de ingresos propios13 como por la gestión ante entidades nacionales. Las particularidades de cada sector se pueden resumir así:

5.1 AGUA POTABLE

A los problemas de acueducto y alcantarillado le dedicaron un enorme esfuerzo durante el período analizado. Se puede decir que el problema está resuelto para la mayor parte de la población rural y para toda la del casco urbano.

El agua cumple con las normas de calidad y dispone de la respectiva certificación de calidad. La continuidad en el servicio es del 100%.

La ejecución directa de las obras ha presentado un notable ahorro de recursos; varios de los proyectos ejecutados permitirán una mejora del desempeño financiero de la empresa de acueducto -Empobandocuando la infraestructura en construcción comience a operar.

Las opiniones expresadas no indican que hayan sido especialmente favorecidos los sectores de altos ingresos. Los barrios que carecen de un servicio adecuado actualmente son de clase media y las dificultades para la prestación del servicio obedecen a factores técnicos causados por diferencias de altura. En el sector rural se ejecutaron obras importantes en veredas como Las Lajas.

Cabe destacar que el Municipio administra el sector desde hace unos tres años (segunda alcaldía popular), como resultado del proceso iniciado por Pantoja, cuando el municipio mismo debió proceder a liquidar la Empresa Departamental, en vista de la incapacidad del Departamento para hacerlo.

En efecto, la quebrada empresa departamental de agua -en realidad se trataba de una entidad del orden nacional con jurisdicción en todo Nariño- debía ser liquidada y a cada municipio debía entregársele lo correspondiente. Por la magnitud del problema nadie se quería hacer cargo del proceso. No obstante, Ipiales adquirió, saneó y liquidó la empresa y de paso aseguró el control de su propio acueducto.

Esta fue una importante experiencia gerencial que sirvió además como escuela de formación para diferentes cuadros de la Convergencia, en particular para el tercer alcalde Eduardo Realpe.

5.2 EDUCACION

Hubo un esfuerzo importante para resolver las necesidades de este sector. Aun así fue insuficiente por los problemas de cobertura que tienen. Con el apoyo de la Universidad Pedagógica Nacional formularon un plan de desarrollo para el sector y señalaron los principales elementos de ajuste institucional para poner en práctica el plan formulado.

Este trabajo fue el principal instrumento orientador de la gestión del sector, que ahora cuenta con una secretaría que se encarga del asunto. Siguiendo su filosofía, ellos manejan su sector educativo de manera autónoma con respecto a la Secretaría Departamental de Educación, cuyo secretario, refiriéndose a Ipiales dijo «ellos lo hacen bien».

Hay una ausencia importante de programas de educación superior y en general este fue un reclamo de los participantes en el taller con la comunidad. La cobertura en primaria es del 80% y en secundaria del 42%. Se destaca el retraso en la cobertura en el nivel preescolar: 10%.

Al sector educación se le ha prestado atención durante el período analizado, pero no ha sido el prioritario. Carlos Pantoja, quien monitorea y orienta constantemente el avance de la administración municipal, admite que hasta el momento la inversión social ha sido descuidada pues la prioridad era avanzar en el desarrollo de los servicios públicos domiciliarios y en la infraestructura vial.

Según Pantoja, era necesario y prioritario garantizar las mínimas y adecuadas condiciones de vida a los ciudadanos para luego si ocuparse de los demás aspectos.

El sector educativo fue conducido hasta 1992 por la Secretaría de Desarrollo Comunitario pero en ese año se creó la Secretaría de Educación. Como ya se dijo, la principal tarea de Gobierno fue la elaboración del Plan de Desarrollo Educativo, gestado por activistas del magisterio con asesoría de la Universidad Pedagógica Nacional y adelantado con una metodología participativa.

5.3 VIAS

Desde el punto de vista de la eficiencia, se destacan los ahorros en costos generados por la participación comunitaria en la ejecución de las obras, que además es realizada directamente por el Municipio.

El sector recibió una buena atención en las alcaldías populares; se destaca el gran avance en la pavimentación de vías urbanas y en la apertura de vías rurales. No se encontraron sesgos en favor o en contra de barrios o veredas.

Durante este período, la contratación de obras en Ipiales fue muy poco común, pues el Municipio se propuso y logró mejorar su capacidad operativa y prefiere la ejecución directa. En esa medida fue poco el aporte de mano de obra que se hizo a través de contratación con empresas.

Sin embargo, cuando se requirió diseñar obras de cierta complejidad se contrataron firmas consultoras que contaban con el personal necesario para el efecto; estas firmas podían tener asiento en Ipiales, Pasto o fuera de allí.

6. IPIALES: MUNICIPIO, ESTADO, EMPRESA AÑO 2.000

El desarrollo institucional se dio bajo parámetros de eficiencia y eficacia propios de la gestión privada y al mismo tiempo contrarios a la lógica del modelo económico y estatal que se impone. Es decir, creció el aparato público y su radio de acción y se evitó la privatización.

En un corto período pasó de tener unos pocos funcionarios y una pequeña organización a contar con más de 300 empleados y varias secretarías, entidades sectoriales descentralizadas funcionalmente, en especial para lo relativo a la prestación de servivios públicos domiciliarios y algunas entidades mixtas como en el caso de las telecomunicaciones. Este crecimiento burocrático estuvo acompañado por un importante esfuerzo de profesionalización de la administración local.

La administración local asumió el reto y el compromiso de garantizarle a sus ciudadanos la prestación suficiente y adecuada de los servicios básicos con miras a propiciar y asegurar el desarrollo integral de los habitantes y de la región en su conjunto.

A su vez, durante este periódo desarrollaron habilidades de negociación en diferentes campos. Desde la liquidación de empresas -como ya mencioné-, hasta la consecusión de recursos por diversas vías. En esta materia, además de las convencionales, cabe destacar que buena parte de la maquinaria del municipio se adquirió por medio de leasing.

Cada uno de los tres alcaldes electos introdujo elementos y estilos nuevos, pero en todos fue común el trabajo hombro a hombro con los ciudadanos y con sus colaboradores. Por ejemplo, Eduardo Realpe, no atendía los problemas ciudadanos en su oficina. Con su equipo de gobierno, se reunía con los habitantes en su barrio, en el lugar del problema, y de preferencia al finalizar el día cuando la mayoría de los ciudadanos habían terminado su jornada laboral y podían estar presentes en la reunión.

Para los sectores analizados se encontró que en el período hubo un importante avance en capacidad, superior en los sectores de agua y vías. En ninguno de los tres casos se encontraron señales de que la capacidad estuviera limitando el desempeño.

Desde el punto de vista del personal se encontró que aproximadamente un 17% estaba inscrito en la carrera administrativa. La mayoría de los funcionarios considera que trabajar en la administración municipal es una buena oferta laboral por las oportunidades de capacitarse y ascender.

Durante las tres alcaldías se dio un constante fortalecimiento y mejoramiento de la infraestructura y los equipos del municipio. Edificios nuevos o remodelados, buenos y suficientes equipo de oficina y maquinaria se observaron recurrentemente.

En cuanto a tecnologías administrativas puedo afirmar que los tres sectores analizados cuentan con un plan de desarrollo específico y que la estructura administrativa, tanto en lo jurídico como en lo real es bastante descentralizada.

Existe una fuerte capacidad para la gestión de proyectos pero hay algunas debilidades en los mecanismos de control locales.

En toda la organización municipal había una gran mística por su trabajo. Las jornadas se extendían hasta la noche e incluso hasta la madrugada, sin que eso implicara pago de horas extras o compensatorios.

Llamó la atención la Secretaría de Obras. De nivel directivo, profesional y técnico eran solo 8 personas, los demás -unos 20- eran operarios. No tenían secretaria, cada uno preparaba sus documentos, manejaba su correspondencia y realizaba sus llamadas.

Por política institucional, el municipio era ejecutor de sus obras y subcontrataba muy poco, casi que lo que estrictamente requerían por no disponer ellos de la tecnología o la experiencia. En esa medida se constituyeron como empresa y actuaron como tal, con mucha efectividad.

Cada funcionario se sentía gerente de lo suyo, conocía en gran medida lo que hacía el conjunto de la organización y fácilmente trabajaban interinstitucionalmente.

Era bajo el consumo de cigarrillo y café en las oficinas, hasta el punto que en algunas de ellas ni siquiera tenían forma de prepararlo.

La organización se asumió como una escuela para preparar a sus propios cuadros, lo que se tradujo en rotación de los funcionarios por diferentes cargos y dependencias. Tanto Realpe -el tercer alcalde- como Javier Cabezas -el candidato de la Convergencia en las últimas elecciones- se formaron en esa escuela.

El sentido de pertenencia es bastante desarrollado, no sólo con respecto a la entidad, sino tambien hacia la convergencia.»14

Un magnífico ejemplo de esta organización en marcha, lo pudimos apreciar con motivo de una comunicación que Findeter le envió al alcalde durante los días de nuestra permanencia allí. La financiera había destinado ochocientos millones para un proyecto de acueducto en Ipiales. El municipio ejecutó la obra en su totalidad -sin subcontratar- y sólo gastó la mitad del dinero. No está por demás señalar que Findeter en una posición limitada y desestimulante les quitó los cuatrocientos millones restantes.

6.1 La dimensión humana

  • Aproximadamente 40 de los 211 empleos del sector central de la administración local estaban ocupados por profesionales, la gran mayoría jóvenes. El sector descentralizado estaba dirigido por personas de un perfil similar.
  • En opinión de un funcionario de la Secretaría de Salud, la formación y juventud del personal, unida a la autonomía que se les dio para dirigir los asuntos a su cargo fueron claves para su éxito.
  • Para evitar problemas de inflexibilidad de la planta de personal, buena parte de los obreros se contrató por el sistema de jornales.
  • Hasta la época en que realicé el trabajo de campo, el municipio no había utilizado el mecanismo de concursos para vincular personal de carrera en el sector central -al respecto la jefe de personal dijo que no había existido voluntad para hacerlo-. Tan sólo 37 funcionarios habían sido inscritos en la carrera y los demás, que no cumplían requisitos, estaban nombrados provisionalmente. Los criterios para designar el personal de libre nombramiento y remoción fueron técnicos pero los factores políticos también tuvieron incidencia.

Esto se pudo corroborar en un taller con los funcionarios. En él, 7 de los 15 participantes al ser interrogados sobre las razones por las cuales habían permanecido en el cargo luego de un cambio de gobierno, admitieron que las amistades políticas con el Alcalde o un concejal los habían favorecido. La confianza de los funcionarios en que la ley de carrera administrativa los ayude a mantener su estabilidad gracias a su buen desempeño no es muy grande, tan sólo 7 de 15 entrevistados mostraron alguna confianza sobre el particular.

  • En el taller con funcionarios, la gran mayoría manifestó que la función pública en el municipio era una buena oferta laboral debido a la oportunidad de capacitarse, a las posibilidades de ascenso, al salario y a la estabilidad.
  • La estabilidad media de una pequeña muestra de funcionarios fue de 2 años y 3 meses, pero la moda de la misma muestra se aproximó a los 3 años. Sin embargo, la mayoría de los funcionarios directivos entrevistados manifestó que están vinculados a la administración desde la primera alcaldía popular, es decir, antes de 1990. Esto indicaría que la estabilidad no es homogénea para todos los cargos y que los de mayor jerarquía suelen estar ocupados por personal con experiencia en la administración y sobre cuya capacidad no existen dudas.
  • Algunos de estos funcionarios narraron su tránsito por distintos cargos y niveles jerárquicos durante los últimos 6 años. Según eñños, esta experiencia les sirvió para formarse como funcionarios y ocupar hoy las posiciones más altas. Dos buenos ejemplos son el Secretario de Educación y el mismo Alcalde. El primero, un maestro, comenzó como asistente durante el gobierno de Carlos Pantoja. El Alcalde Realpe inició como parte del equipo de la reforma administrativa en 1988, pasó luego al cargo de gerente liquidador de la extinta Emponariño y posteriormente a la gerencia de Empobando; por último fue seleccionado por su movimiento político para la candidatura a la Alcaldía.
  • Se encontraron algunas deficiencias en el manejo del personal docente a cargo del municipio pues no está siendo remunerado de acuerdo a lo establecido en el cargo y un docente manifestó que se estaban haciendo traslados de personal sin criterios técnicos.
  • No existen programas predefinidos de capacitación de funcionarios con proyectos o acciones específicas identificadas y la jefe de personal manifiesta que los recursos destinados al efecto son insuficientes. Sin embargo, la Alcaldía cofinancia el 50% de los estudios técnicos realizados por 25 funcionarios. El sector salud es autónomo y activo en materia de capacitación; los funcionarios manifiestan que allí hay más facilidades para recibir cursos. Los oferentes para este sector son más especializados.
  • En materia de evaluación y monitoreo, se encontró que es más o menos generalizada en los niveles más altos de la organización, en los que suelen convocarse reuniones trimestrales para revisar el avance de las tareas de cada quien. La evaluación del personal inscrito en carrera comenzó a realizarse en septiembre por mandato legal.
  • Buena parte de la motivación del personal proviene de la autonomía que se les ha dado y de una cultura organizacional basada en valores de rectitud, servicio, eficacia y eficiencia, que son practicados y difundidos por los superiores, lo cual favorece la consistencia de la cultura.
  • Varios de los funcionarios entrevistados, particularmente los del nivel profesional, manifestaron que sus salarios no son satisfactorios. Sin embargo, les atrae más la posibilidad de servir auténticamente al municipio. Actividades como las mingas, dicen los funcionarios de la secretaría de obras, son también muy motivantes.

6.2 Infraestructura y equipos (capital)

Para analizar la capacidad desde la dimensión de capital se consideraron dos componentes del mismo: aquél destinado a la prestación de los servicios y a la ejecución de obras, y el utilizado para la dirección y administración de esos servicios.

  • En cuanto al primero puede decirse que el municipio es, en general, fuerte aunque sectores como el de educación presentan debilidades en cuanto a mantenimiento de escuelas. En materia de ejecución de obras el municipio cuenta con maquinaria suficiente15 y produce algunos de los insumos que requiere para su ejecución, por ejemplo tubos y postes de cemento, grava y recebo. En sectores como la salud, la cultura y el aseo también se observó la existencia de los edificios y equipos necesarios.
  • El capital destinado a la dirección y administración de los servicios presenta también fortalezas y progresos: los edificios de la administración central y de las entidades descentralizadas, la mayoría de reciente construcción, se hallan en buenas condiciones; están bien dotados de mobiliario y equipos y el uso del computador es extendido.

Como se dijo arriba, son escasas las ocasiones en que la Alcaldía recurre a contratistas privados para ejecutar obras o prestar servicios.

El sector privado local, agremiado en organizaciones de voluntarios como el Club de Leones y el Club Rotario ha aportado infraestructura para centros de atención al menor. En estos el municipio ha concurrido pagando los profesionales y dotando las instalaciones.

6.3 La Tecnología

  • El proyecto político de la Convergencia Cívica Multipartidista -Municipio - Estado - Empresa - Año 2000- tiene importantes componentes administrativos.
  • Considera que las normas de descentralización son una importante fuente de oportunidades para el municipio pues lo ubican en la senda del federalismo y que es necesario desarrollar una capacidad administrativa que llegue a superar a la del departamento.
  • El claro liderazgo regional de Ipiales y la debilidad de la gobernación han permitido y dinamizado la formulación de programas y proyectos de amplia cobertura.
  • Con base en los principios del proyecto político, se realizó una gran reforma administrativa en 1988 , seguida de varios ajustes. La primera reforma fue realizada por Omar Villota y Eduardo Realpe -segundo y tercer alcalde, respectivamente- y financiada por la GTZ-agencia de cooperación alemana-.
  • Varios funcionarios manifestaron haber participado en ajustes de menor amplitud pero que redundaron en el mejoramiento de algún proceso. El diseño de todas las nuevas organizaciones ha sido realizado por funcionarios locales, incluído el alcalde.
  • Además del plan de desarrollo municipal, elaborado durante la primera alcaldía y financiado por el DNP y el Banco de la República, Ipiales cuenta con planes sectoriales en las áreas de desarrollo educativo, salud, asistencia técnica agropecuaria, ordenamiento urbano y vial, vivienda de interés social, acueducto y alcantarillado (hasta el 2013), turístico, y de ordenamiento urbano de Las Lajas.

Algunos de estos planes han sido elaborados con asistencia técnica del DRI, la ESAP y de las Universidades Nacional y Pedagógica Nacional. Hay que destacar aquí que de los cuatro casos estudiados16, este es el único que acudió al apoyo universitario para el desarrollo de sus programas.

  • En el caso del sector salud se elaboró el plan para el primer nivel de atención, que les sirvió de base para descentralizarlo y al momento de la visita, se preparaba el correspondiente al segundo. La metodología fue participativa, dando cabida a los comités de participación comunitaria, las juntas de acción comunal y los representantes de las veredas, con quienes se identificaron necesidades y proyectos; no se contrataron consultores o asesores para el efecto.
  • En el caso de la educación, un equipo de docentes «inquietos», como los describió otro maestro propuso a Realpe incluir en su programa de gobierno una modernización del sector que ellos diseñaron con base en el diagnóstico educativo realizado en mayo de 1.992. El grupo pedagógico, como se les denominó, trabajó sobre 4 frentes: pedagógico, comunitario, docente y administrativo e infraestructura. Se usó la metodología de investigación- acción-participación.

Fué nombrado un gerente del plan que es el secretario de educación y como resultados se produjeron 68 proyectos en todas las áreas mencionadas; se detectó la necesidad de aumentar la cobertura secundaria y de capacitar y sensibilizar a los docentes pues aunque habían aumentado en número su calidad no era muy buena. Para el diseño del plan, recibieron asesoría de la Universidad Pedagógica Nacional.

  • Tanto la estructura jurídica del Municipio como la forma de operar de las dependencias y de sus funcionarios muestra la existencia de una estructura bastante descentralizada.
  • Con respecto a la estructura orgánica, se observó que para los sectores de acueducto y alcantarillado, aseo, equipamiento urbano, transporte intermunicipal, vivienda, valorización, cultura, recreación y deportes, telecomunicaciones y televisión, existen entidades descentralizadas de diversa naturaleza -establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta y de capital interadministrativo-. Esto permite una manejo autónomo de su presupuesto, personal e inversiones.
  • Las secretarías de tránsito, educación y salud, que aún pertenecen al sector central del municipio, cuentan con facultad de ordenación del gasto hasta ciertos montos, la cual ha sido delegada por el Alcalde en sus secretarios.
  • Las entrevistas a los jefes de sector dieron indicios de que gozan de niveles significativos de autonomía que les permiten dirigir los asuntos de su sector sin tener que esperar las decisiones que tome el alcalde, quien se ocupa sólo de los asuntos estratégicos para el municipio.

Durante los días en que se realizó nuestra visita mantuvieron reuniones con representantes de la multinacional SAMSUNG -con la que posteriormente contrataron la gestión de las telecomunicaciones en Ipiales y su modernización-, y con directivos de una universidad regional -con la que se estaba acordando la apertura de programas de formación técnica dirigidos a la población de la zona rural.

El alcalde mantiene control sobre sus secretarios y gerentes mediante reuniones periódicas en las que se evalúan los progresos de cada quien.

Sin embargo, este comportamiento no parece haberse arraigado suficientemente en todos los niveles de la organización pues en el taller de funcionarios algunos manifestaron no gozar de esa autonomía.

  • Tanto en el sector central, como en el descentralizado, con excepción de algunos organismos, es generalizado el uso del computador y el almacenamiento de información en medio magnético. Los testimonios de varios funcionarios y sus opiniones en el taller realizado con ellos parecen indicar que el uso de estos equipos es también generalizado, por lo menos entre aquellos funcionarios cuya labor lo requiere.
  • El municipio cuenta con una Contraloría y una oficina de control interno, creada ésta durante la última administración.
  • La revisión del informe de gestión de esa dependencia, incluído en uno global entregado por la administración Realpe en diciembre del año pasado, no muestra claridad acerca del rol de la oficina pues a la vez que controla, ha «conseguido recursos bancarios» para «los diferentes proyectos de inversión contemplados en el programa de gobierno, además de las gestiones financieras para la adquisición de maquinaria pesada y vehículos que posee el Municipio».

Sin embargo, en el taller con funcionarios, la creación de esa dependencia fue la segunda reforma administrativa de mayor recordación, después de la instauración de la carrera administrativa.

  • No se encontró evidencia de que el personero jugara un papel relevante como organismo de control. La Procuraduría General de la Nación ejerce sobre los funcionarios locales la potestad disciplinaria, que ha ejercido en varias ocasiones sobre diversos funcionarios, incluído el alcalde, a los que se han aplicado sanciones que van desde amonestaciones y multas hasta la destitución.
  • La debilidad del sector privado local ha dificultado que se presenten transferencias de tecnologías administrativas hacia el sector público. En sectores como el de aseo se han aprovechado experiencias de empresas públicas de otras ciudades, con base en las cuales se han diseñado las organizaciones y servicios locales.
  • En el sector de telecomunicaciones se encuentra un interesante caso de transferencia de tecnología de la multinacional SAMSUNG a Teleobando, cuyos funcionarios «serán asesorados y capacitados en los conocimientos de la telefonía pública», según anuncia un aviso publicado recientemente en la prensa nacional17.
  • Un buen indicador de la capacidad del gobierno local, o por lo menos de la opinión y confianza que sobre él tienen los ciudadanos lo arrojó la encuesta aplicada en el municipio18, en la que se interrogaba sobre «quién podría administrar mejor los servicios de agua potable, escuelas públicas y construcción, reparación y mentenimiento de vías», dando como opciones a la empresa privada y a los gobiernos nacional, departamental y local. En dos de los tres casos -agua potable y vías- los entrevistados manifestaron su preferencia por la alcaldía (40,8% y 39%, respectivamente). Sólo en materia de escuelas públicas prefirieron al gobierno nacional (36%) dejando en un segundo lugar a la alcaldía (33,5%).
  • El 66% tenía más confianza en la alcaldía municipal que en el gobierno nacional (24% manifestó oposición a esa idea).
  • La importancia que ha adquirido el gobierno local se plasma en el hecho de que un 90% de los encuestados consideren que para el progreso del municipio es más importante el alcalde que el gobernador (81%) y que el presidente (78%).

7. CONCLUSIONES

  • Los procesos de cambio económico y técnico, de reforma del Estado y de descentralización adquieren formas y características particulares en cada región y localidad.
  • Los procesos locales obedecen más a las propias sinergias que inducciones o direcciones externas.
  • La participación ciudadana es un componente fundamental de los procesos de desarrollo.
  • Por la vía del proyecto político regional, en este caso de la Convergencia, se expresan nuevas y ricas formas de liderazgo y de hacer política.
  • Es necesario revisar el funcionamiento interno de los grupos y partidos políticos para hacerlos más democráticos.
  • La instancia departamental, hoy por hoy, en Colombia, está sobrepasada por la velocidad y magnitud del cambio. Es necesaria y urgente su revisión y reforma.
  • Los problemas e impactos de la apertura económica y del cambio técnico apenas empiezan a ser pensados por los gobiernos territoriales.
  • Si bien esta experiencia no es representativa de las tendencias nacionales, sí es un buen ejemplo de lo que la descentralización puede implicar para el desarrollo local y regional.
  • Las asociaciones de municipios son una buena opción, en especial para los municipios más pequeños y limitados.
  • La presencia de la universidad en estos procesos es baja. Es conveniente y necesario revisar el papel y el accionar de las instituciones de educación superior, en particular sus relaciones con los procesos sociales de su entorno.

7.1 La continuidad es la clave

La continuidad de los procesos que se dio entre los tres alcaldes populares fue sin lugar a duda uno de los factores que contribuyó a los niveles de desempeño alcanzados y al desarrollo institucional logrado.

A pesar de las diferencias - ideológicas y de estilo- que se presentaron entre los alcaldes del período, los lineamientos generales del rumbo del proceso se compartieron y no se desagastaron energías deshaciendo lo del antecesor. Por el contrario, cada momento del proceso correspondió a la continuación de lo iniciado o avanzado por el anterior. Sin duda alguna, el caso de Ipiales no es un éxito en todos los frentes. Ha tenido fallas y desaciertos. Quizás la más relevante sea precisamente en el campo político: la democracia que se quería impulsar en el entorno no se aplicó en casa y poco a poco la Convergencia cayó en modelos hegemónicos, verticales y no democráticos en su interior. Ante la población esto apareció como una nueva forma de clientelismo y de imposición por parte de la nueva clase dirigente.

A pesar de los importantes logros de la gestión de la Convergencia, en los pasados comicios locales los ciudadanos dieron un rechazo abrumador al estilo que adquirió el movimiento político en la última etapa. Los triunfadores iniciaron su gestión con la consabida reforma administrativa.

Independientemente del futuro del proceso de Ipiales, es tiempo de no seguir repitiendo la historia. Es necesario construir memoria institucional, respetar y profundizar los procesos y avanzar en el desarrollo local.

No se trata de abandonar el sentido crítico pero sí de evitar que este se convierta en la expresión del Atila que pareciera que todo dirigente lleva por dentro. Es necesario evaluar y de ser necesario cambiar, pero de manera constructiva y no con el viejo estilo de la tierra arrasada.


Citas

1 Para más detalles ver: FISZBEIN, Ariel. Colombia: Estudio sobre la Capacidad de los Gobiernos Locales, Documento Conceptual, DNP-World Bank, mimeo, Washington, 1.994.

2 Los municipios estudiados fueron: Valledupar, San Juan Nepomuceno, Zapatoca, Piedecuesta Cucunubá, Zipaquirá, La Mesa, Líbano, Puerto Nariño, Ipiales, Puerto Tejada, Jamundí, Versalles, Belalcázar, Pensilvania y Manizales.

3 El desempeño hacía referencia a los avances, cambios o permanencias en la prestación de servicios por parte de la administración local. Bajo este eje se estudió la calidad, la cobertura, la continuidad de los servicios, así como el desempeño en el campo fiscal -tributación, recaudo, tarifas, créditos, etc- buscando establecer cúal fué el comportamiento financiero de la municipalidad.

4 La segunda dimensión, se concentró en el análisis de la capacidad de la organización municipal para el diseño, la ejecución y el control de sus políticas, programas y proyectos. En particular se indagó acerca del factor humano de la organización, de las tecnologías administrativas y de los recursos de capital. Incluyó además el análisis de la participación civil y de la privada en la acción organizacional y las relaciones con la clase política.

5 En tercer lugar, se analizaron los aspectos que se consideró explicaban mejor las causas, tensiones, conflictos o alianzas que daban cuenta de los niveles de desempeño y de la capacidad. Es decir cuales eran los factores explicativos que con mayor relevancia incidían en las transformaciones locales -tanto para favorecerlas, como para detenerlas-. Los factores estudiados fueron: relaciones intergubernamentales, participación civil y privada, normatividad, cultura política, liderazgo, profesionalización y presencia de grupos guerrilleros, paramilitares o mafias.

6 Por norma constitucional los municipios participan con una suma creciente de los recursos de la Nación, cuentan con los impuestos sobre la tierra y los de industria y comercio que recaudan local y autónomamente y tienen acceso a diversos fondos de financiación y cofinanciación.

7 De acuerdo con la Constitución Política de 1.991 «los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio (…)» (artículo 298) en tanto que «al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes (…)» (artículo 311).

8 Hasta 1.988 los alcaldes colombianos eran designados por los gobernadores. Desde ese año se hace por elección directa de los habitantes de cada localidad. Los primeros dos períodos fueron de un par de años, el tercero -de transición- fué de dos y medio y a partir de 1.995 son de tres años.

9 La cabecera municipal está ubicada a 2.987 metros sobre el nivel del mar.

10 Carlos Pantoja fué el primer alcalde popular y ha sido el principal orientador de la Convergencia Cívica Multipartidista.

11 Hay que anotar que la Constitución de 1.991 abre de nuevo la posibilidad de la existencia de esta unidad intermedia entre el municipio y el departamento, pero hasta la fecha su funcionamiento no ha sido reglamentado.

12 Varios acueductos, urbanos y rurales, carreteras y escuelas forman parte de los proyectos que la Asociación ha apoyado en la región.

13 El crecimiento real de los ingresos locales fue del 62.4% entre 1.989 y 1.993. Ver «Colombia, Local Governement Capacity: Beyond Technical Assistance» pág 7.

14 Diario de campo elaborado durante la visita al municipio en septiembre de 1.994 y complementado con posteriores entrevistas.

15 Un rápido inventario permitió registrar el siguiente equipo: 4 volquetas C-70, 1 vibrocompactador, 1 retroexcavadora, 1 cargador, 2 motoniveladoras, 2 buldózer, 2 mezcladoras y 1 compactador; equipos de topografía y comunicaciones. Estos equipos fueron adquiridos principalmente durante el primer gobierno popular.

16 Como investigador del proyecto realicé 4 de los 16 estudios de caso, fueron ellos Jamundí, Versalles, Puerto Tejada e Ipiales.

17 El Tiempo, 6 de noviembre de 1994, p. 21A.

18 Para complementar la información de los cuatro municipios más grandes del estudio, se diseñó y aplicó una encuesta entre 400 personas en cada caso.


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