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Trabajo productivo/reproductivo, pobreza y políticas de conciliación*

Trabalho produtivo/reprodutivo, pobreza e políticas de reconciliação

Productive/reproductive work, poverty and reconciliation policies

Lourdes Benería**

* Esta ponencia se presentó en la Reunión Internacional de expertas/os en cohesión social, políticas conciliatorias y presupuesto público: una mirada desde el género, Ciudad de México, 24-26 de octubre de 2005, organizada por el Fondo de Población de las Naciones Unidas –UNFPA–, y por la Cooperación Técnica Alemana –GTZ–.

* * Economista y profesora en la Universidad de Cornell, EE.UU. Doctora en Economía de la Universidad de Columbia, New York. E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

Resumen

A la luz del análisis de los conceptos de trabajo productivo y reproductivo/remunerado y /no remunerado se examina la globalización de la reproducción cuyas consecuencias incluyen la pérdida de trabajo en los países del sur, la feminización de la emigración y el aumento de la demanda para la economía del cuidado en los países inmigrantes. Estos procesos están cambiando las estructuras familiares y requieren políticas de conciliación que tengan en cuenta la informalización de los mercados de trabajo y la pobreza en América Latina.

Key words: productive/reproductive work, feminization of migration, conciliation politics.

Resumo

À luz da análise dos conceitos de trabalho produtivo e reprodutivo/remunerado e/não remunerado, examina-se a globalização da reprodução cujas conseqüências incluem a perda de trabalho nos países do sul, a feminização da emigração e o aumento da demanda para a economia do cuidado nos países imigrantes. Estes processos estão mudando as estruturas familiares e requerem políticas de conciliação que tenham em conta a informalização dos mercados de trabalho e a pobreza na América Latina.

Palavras-chaves: Trabalho produtivo/reprodutivo, feminização da emigração, políticas de conciliação

Abstract

In the light of the analysis of the concepts of productive and reproductive, remunerated and unremunerated work, the globalization of the reproduction which consequences include the loss of work in Southern countries, the feminization of migration, and the increase of the demand for an economy of the care in immigrant countries, is examined. These processes are changing the family structures and require conciliation politics that take into account the no-formalization of the work markets and the poverty in Latin America.

Palabras clave: Trabajo productivo/reproductivo, feminización de la emigración, políticas de conciliación.

1. Introducción¹

Mucho ha ocurrido desde que en la década de los años setenta la teoría feminista señaló la importancia de distinguir entre el trabajo productivo y el reproductivo para analizar y encontrar soluciones a las cuestiones que lanzaba el feminismo. El objetivo principal de esta distinción era poner de manifiesto la invisibilidad del trabajo de las mujeres y su concentración en la esfera reproductiva y no remunerada. Otro objetivo era subrayar los efectos de dicha concentración sobre las condiciones laborales de las mujeres, así como sobre las diferentes posibilidades y expectativas con las que se enfrentaban durante su ciclo vital. Por último, era importante contrastar todo lo anterior con la concentración de los hombres en la esfera de la producción para el mercado y con sus efectos sobre las relaciones de género.

Una de las tareas que primero se asumió fue definir los conceptos de “producción”, “reproducción” y “trabajo”. Había que entender los distintos aspectos que contribuyen a la reproducción social, incluyendo en especial el trabajo doméstico y las tareas en torno al hogar en las que por tradición se ha concentrado el trabajo de las mujeres². Por otro lado, el debate sobre el trabajo doméstico que tuvo lugar sobre todo en los países anglosajones a mediados de los años setenta, sirvió para hacer evidente su importancia, no sólo para el mantenimiento y reproducción de la fuerza de trabajo y de las familias, sino para el funcionamiento del sistema económico³. Aunque gran parte de estos estudios analíticos procedían de conceptualizaciones con una base marxista, a través de los años han sido utilizados por autores con distintos enfoques teóricos.

A partir de los años ochenta el esfuerzo por aumentar la visibilidad del trabajo de las mujeres se centró en los problemas de su contabilización estadística. Se encontró que las estadísticas oficiales excluían el trabajo reproductivo no remunerado, tanto de las cuentas de renta nacional como de las estadísticas sobre la población activa. Históricamente, desde que se inició su recopilación en distintos países, estas series tenían, y en gran medida siguen teniendo, el objetivo de captar los datos de producción y crecimiento de la economía, es decir, de los bienes y servicios producidos e intercambiados con un precio a través del mercado. El conjunto de actividades reproductivas y no remuneradas no asociadas de manera directa con el mercado, quedaba así excluido de la información estadística lo cual implicaba que se ignorara una gran parte de la actividad económica realizada sobre todo por las mujeres. Después de más de dos décadas de crítica a esta situación, se pueden constatar los múltiples esfuerzos que una gran variedad de actores han emprendido para contrarrestar estas deficiencias. Entre ellos se encuentran instituciones como las Naciones Unidas, los gobiernos nacionales y personas procedentes de la academia, centros de investigación y del activismo. Sin duda, el feminismo ha jugado un papel muy importante en todos estos niveles y ha sido el movimiento impulsor detrás de estas iniciativas⁴.

El afinamiento de la medición ha estado acompañado de una mayor sofisticación teórica y metodológica, en especial por parte del análisis feminista (Picchio, 2003; Benería, 2005a). Aunque queda mucho por hacer, diversos gobiernos, así como algunas instituciones internacionales, han patrocinado encuestas y la recopilación de series estadísticas que permitan una aproximación más fiable al trabajo reproductivo no remunerado. El resultado ha sido el aumento de la información cuantitativa lo cual permite evaluar cada vez con más precisión el aporte específico de este tipo de trabajo. Algunos países como Canadá y los Estados Unidos han iniciado la recopilación de series estadísticas acerca del uso del tiempo entre hombres y mujeres, no sólo de las horas trabajadas sino del tiempo dedicado al ocio y el transporte. En casi todos los países existen estimaciones basadas en estudios y encuestas específicas que, aunque no se apliquen con suficiente periodicidad, han arrojado mucha luz sobre la evaluación del trabajo total de hombres y mujeres, tanto remunerado como no remunerado⁵. La información sobre el uso del tiempo hace posible un análisis más riguroso y detallado de las desigualdades de género del que era posible con las estimaciones anteriores, lo cual redunda en las políticas de conciliación y de desarrollo⁶.

Las tendencias predominantes de los mercados laborales le han conferido más importancia a estos avances conceptuales, metodológicos y empíricos puesto que ponen de relieve la necesidad de contar con información sistemática sobre el trabajo productivo/reproductivo y remunerado/no remunerado. Estas tendencias incluyen:

a) la participación creciente de las mujeres en el trabajo remunerado, lo cual refuerza la importancia de conocer el reparto de los distintos tipos de trabajo, así como del ocio, dentro y fuera del hogar; b) tanto en los países ricos como en los pobres las personas desempleadas y marginadas del centro de la vida económica tienen que adoptar estrategias de supervivencia que incluyen una mayor dependencia del trabajo no monetizado o no incluido en las estadísticas oficiales; c) las crisis económicas, el desempleo y subempleo, la flexibilización del mercado laboral y la informalización conducen a cambios cíclicos o esporádicos que mantienen fluida la conexión entre las actividades dentro y fuera del mercado; d) a medida que la familia moderna va evolucionando como resultado de transformaciones demográficas y económicas, surgen nuevas coordenadas para comprender la ecuación del trabajo productivo/ reproductivo. Todos estos factores explican la necesidad de entender y medir el trabajo no remunerado así como de diseñar políticas que intervengan en la distribución desigual entre mujeres y hombres con el fin de construir la igualdad de género.

2. Trabajo productivo/reproductivo y  trabajo remunerado/no remunerado

Los avances conceptuales, metodológicos y empíricos han determinado que la distinción inicial entre trabajo productivo y reproductivo se haya ido sustituyendo por otra entre trabajo remunerado y no remunerado. Si bien la primera aún tiene cierta vigencia, la diferenciación de trabajo pagado y no pagado tiene mayor pertinencia debido a razones conceptuales y prácticas como las siguientes:

A medida que una economía se mercantiliza y aumenta el ingreso de las familias, una parte creciente del trabajo reproductivo se convierte en trabajo remunerado. Algunas tareas reproductivas se transfieren de la esfera doméstica al mercado, es el caso de las guarderías infantiles, las lavanderías o la venta de comida en la calle o en restaurantes. Muchos de estos servicios operan casi de forma exclusiva con mujeres, pero en este caso su trabajo es remunerado y estadísticamente visible, por lo menos cuando forma parte del sector formal. Sin embargo, no dejan de ser trabajo “reproductivo” puesto que contribuyen al mantenimiento de la fuerza de trabajo y a la reproducción social.

• Pese a que se ha escrito mucho acerca de que el trabajo reproductivo no remunerado contiene un elemento de cuidado y relación emocional entre las personas que no tiene paralelo en la esfera del mercado, sigue siendo bastante difícil establecer una división tajante entre estas tareas; la diferencia entre trabajo remunerado y no remunerado es menos ambigua. Por otra parte, cuando se enfatiza en que hay “producción” y “trabajo” en la economía doméstica a menudo se hace referencia al trabajo reproductivo, precisamente para contrarrestar la versión ortodoxa que define estos conceptos en relación con el mercado.
• No todo el trabajo doméstico es sólo reproductivo, uno de sus componentes no lo es: en el caso de las familias sin niños/as hay “mantenimiento” de la fuerza de trabajo pero no “reproducción” a pesar de que en ambos casos sea no remunerado. Lo mismo puede decirse del cuidado de ancianos/ as dentro del hogar.
• Hay “producción” que no es remunerada, tal es el caso del voluntariado que contribuye a actividades ligadas con la economía de mercado. Aunque no sea reproductivo, la gran extensión del voluntariado en muchos países obliga a incluirlo en el trabajo no remunerado si se quiere analizar el uso del tiempo y entender las diferencias de género.
• La simultaneidad de distintas actividades con frecuencia dificulta distinguir o separar con claridad el trabajo productivo del reproductivo. Este es el caso de la madre que vende parte de la comida que cocina para el consumo familiar. En esta situación, la distinción entre trabajo remunerado y no remunerado proporciona una información adicional que simplifica el análisis.
• Finalmente, a pesar de que sean las mujeres quienes se concentran en el trabajo no remunerado, en muchos países se ha observado un aumento del número de hombres que desempeñan actividades dentro del hogar. A medida que un país se desarrolla y los salarios aumentan, se incrementan los costos en los que muchas familias incurren para emplear a terceras personas que realicen algunas tareas del hogar. Como resultado, aumenta el número de hombres que realizan tareas no remuneradas en sus hogares, como construcción, carpintería, electricidad y mecánica. Desde ésta perspectiva, es importante disponer de información sobre este tipo de trabajo no remunerado aunque no sea estrictamente reproductivo.

Estos argumentos no invalidan la importancia de distinguir entre producción y reproducción. Al contrario, muestran que es fundamental mantenerla, sobre todo porque establece una conexión conceptual entre la naturaleza y el papel de la reproducción social y el sistema económico y, además, ayuda a pensar las políticas conciliatorias. En todo caso, el objetivo de usar esta diferenciación es el de resaltar dos hechos que la economía tradicional había ignorado. Por un lado, la importancia del trabajo reproductivo no remunerado para el bienestar familiar y social que fue establecida una vez se pudo medir este tipo de trabajo y estimar su valor. Estos análisis destacaron los muchos aspectos que lo componen y eso tuvo impacto en la formulación de políticas. Por otro lado, se propició un mayor conocimiento y comprensión de la esfera reproductiva que, a su vez, ha enriquecido el análisis económico. La economía feminista, por ejemplo, ha sido muy explícita en mostrar lo mucho que ignoraba o no tenía en cuenta el análisis económico ortodoxo, heredero de los modelos teóricos basados exclusivamente en la racionalidad económica. En contraposición, el feminismo ha destacado la importancia de la economía del cuidado para el funcionamiento de una sociedad (Ferber and Nelson, 1993; Folbre, 1994; Benería, 2005a). Una de las consecuencias de este enfoque fue el replanteamiento de muchos de los ejes fundamentales del análisis económico y una extensión de lo que se consideraba propio del campo de lo económico⁷.

Este proceso de reflexión está llevando a asumir una perspectiva de la economía más próxima a la que tenían los griegos, centrada en la esfera doméstica. La concepción ampliada de lo económico ha transformado las ideas sobre el bienestar individual y social, en la actualidad el trabajo no remunerado constituye uno de sus ejes fundamentales. Antonella Picchio (2003), por ejemplo, ha definido el bienestar como:

un proceso de reproducción social que requiere bienes y productos materiales y servicios personales remunerados (provistos por el estado o por el mercado) y trabajo no remunerado (en el hogar o en la comunidad). Este proceso tiene lugar dentro de un contexto institucional que incluye familias, organismos estatales, empresas, mercados y comunidades (p. 2).

Esta definición del bienestar social implica que un análisis del nivel de vida de un país o de una comunidad tiene que incluir no sólo los bienes y servicios producidos a través del mercado, sino también una clara conceptualización del aporte que haga la esfera del trabajo no remunerado. También implica, tal como Picchio y otra/os autora/es han argumentado, que el trabajo no remunerado tiene que integrarse plenamente dentro del contexto macroeconómico y del mercado de trabajo. Este es el marco en el que se han venido realizando, por ejemplo, los proyectos sobre presupuestos desde una perspectiva de género y también las encuestas sobre el uso del tiempo. Es en este punto en el que deben emplazarse la política económica y social, incluyendo las políticas públicas y las de conciliación entre los distintos tipos de trabajo.

3. Políticas de Conciliación

Uno de los efectos positivos que dejaron tanto la definición más exacta como la contabilización del trabajo reproductivo y no remunerado, es que facilitó su conciliación con el uso del tiempo en el mercado laboral. En los países de la Unión Europea se está dando un vivo debate sobre las políticas de conciliación, quizás porque el objetivo de compaginar el trabajo remunerado y el domés doméstico es un problema urgente no sólo para las mujeres sino para muchas familias. La legislación que ya se ha introducido sobre este tópico necesita mejoras pero, aún así, ha representado un paso adelante y ha posicionado el tema en el discurso político⁸. En todo caso, es evidente que a medida que aumenta la participación de las mujeres en el mercado de trabajo y que se encarece el servicio doméstico, aumenta también la importancia de estas políticas en cualquier país o región.

Conciliar el trabajo doméstico y familiar con las actividades remuneradas exige diversas acciones, por ejemplo:

a) la flexibilización de horarios tanto de las empresas donde se trabaja como de otras instituciones que afectan la vida cotidiana (centros de docencia, comercios, lugares de ocio, instituciones bancarias y financieras, transportes, etc.); b) ayudar a las escuelas y centros recreativos para que amplíen los programas que les sirven a las familias a conciliar el uso del tiempo (posibilidad de almorzar en las escuelas, diseño de actividades que amplían el día escolar, etc.); c) crear guarderías donde no existen y aumentar la oferta de plazas para atender el aumento de la demanda; d) implementar programas que faciliten la mayor participación de los hombres en las responsabilidades domésticas, como el permiso de paternidad al nacer lo/as hijo/as; e) ofrecer diversos tipos de ayuda a las familias para el cuidado de niño/as y ancianos; f) crear programas específicos para cada localidad y región.

El diseño de estas políticas quizás parezca menos urgente en América Latina que en los países más ricos porque en esas naciones es más fácil recurrir al servicio doméstico. Sin embargo, es muy probable que a medida que éste se haga menos accesible para una proporción mayor de la población, la tendencia será parecida a la experimentada en la actualidad por otros países con costos laborales más altos. Por otro lado, como se argumenta más adelante, la emigración femenina está cambiando la organización familiar y el trabajo reproductivo.

4. Desarrollo humano; el enfoque de capacidades y las políticas de conciliación

Una visión socioeconómica que integre el trabajo productivo y reproductivo o el remunerado y no remunerado, requiere un esfuerzo que resulta muy compatible con el enfoque del desarrollo humano que fue introducido por el PNUD en su primer Informe sobre el Desarrollo Humano en 1990. La gran difusión que desde entonces tiene éste enfoque ha seguido distintas direcciones, una de las cuales es la que le imprimió el análisis feminista. En un comienzo fue formulado por Amartya Sen y conocido como el enfoque de las capacidades, su clara relevancia para comprender las desigualdades de género dio lugar a una abundante literatura con implicaciones para la política económica y social (Sen, 1999; PNUD, 1990 y 1995). A continuación se enuncian las líneas generales de éste enfoque.

Sen partió de la idea de que el desarrollo se debería definir y cuantificar no sólo en términos económicos como el crecimiento del PIB o de la renta per cápita, sino en cuanto a su capacidad de transformar los horizontes del desarrollo de las personas. Aunque esta idea no era nueva⁹,  Sen le dio una base conceptual y teórica muy sólida, fundada en su crítica a la teoría económica ortodoxa moderna -incluyendo la teoría del bienestar- y en la falta de conexión entre la economía y la ética. Por otra parte, el PNUD aportó la base institucional que ha permitido su difusión, sobre todo a través de sus informes anuales, tanto de los internacionales como de los regionales y nacionales. En realidad, Sen colaboró con el PNUD para lanzar el concepto de desarrollo humano y darle una aplicación práctica, el debate sobre sus distintos aspectos se ha mantenido vivo hasta el presente¹⁰. Otros autores también han colaborado en la construcción de este enfoque¹¹.

Lo importante para Sen es el desarrollo de las capacidades de cada una y de todas las personas para ser y hacer. Este es un proceso multidimensional en el que pueden intervenir muchos factores que afectan el “ser” y el “hacer”, desde el acceso a los recursos hasta el nivel educativo y factores psicológicos como la autoestima y las expectativas para el futuro. El nivel del PIB puede ser importante en este proceso pero no es un indicador seguro, primero, porque su cantidad no dice nada sobre la desigualdad de su distribución y, segundo, porque en muchos países no hay una correlación directa entre el PIB y, por ejemplo, el nivel de educación o de salud (Banco Mundial, 2000/2001). En la noción de “capacidades” de Sen hay dos aspectos importantes. Uno se refiere al funcionamiento de las personas (el “hacer”), es decir, cómo manejan sus vidas y las posibilidades que tienen para hacerlo o cómo se las arreglan en su vida cotidiana. El otro aspecto es la posibilidad de buscar objetivos más amplios, de extender los horizontes –individuales y colectivos– y de definir y vivir la propia vida como una quisiera¹² (el “ser” o, quizás podría añadirse, el “devenir”). La relevancia de esta visión se hace evidente si se piensa en los horizontes muy cerrados de una niña o de un campesino pobres en algún lugar del mundo, sus expectativas son tan reducidas que les puede resultar muy difícil siquiera imaginar una vida distinta. En este sentido, la visión de Sen es de una afirmación muy positiva; se trata no sólo de eliminar la pobreza sino de buscar la “libertad positiva”, la que permite hacer y construir, soñar  y conseguir lo que se sueña, es decir, potenciar el desarrollo humano¹³.

Sen, lo mismo que la filósofa norteamericana Martha Nussbaum (2003), han señalado que el enfoque de las capacidades se parece mucho al de los derechos humanos. Sin embargo, indica Nussbaum, los derechos humanos son más abstractos y “universales” mientras que las capacidades son más concretas, individualizadas y específicas en relación con distintos contextos y necesidades. La razón por la cual Nussbaum opta por éste enfoque es que resulta muy útil para desarrollar una teoría de justicia de género y aplicarla al caso específico de las mujeres en su entorno cultural y social, aparte de que el discurso de las capacidades tiene una relevancia muy directa para el desarrollo humano. Además, añade, el enfoque de las capacidades no adolece del problema de sesgo occidental que a menudo se ha atribuido al de los derechos humanos. Sin embargo, hay que reconocer que los dos enfoques tienen mucho en común y que el lenguaje de derechos humanos ha sido desarrollado y a menudo utilizado con éxito por el movimiento feminista a partir de los años ochenta, sobre todo en cuanto a los derechos políticos y de ciudadanía de las mujeres.

Nussbaum ha criticado a Sen por no ser lo suficientemente específico en la definición de las capacidades, ni aún en las que puedan considerarse básicas. Esto la ha llevado a la elaboración de una lista de diez “capacidades humanas básicas” para “vivir una vida con dignidad,” definidas como objetivos generales que pueden ajustarse para cada sociedad específica. La lista incluye objetivos como “poder vivir una vida de una longevidad normal, es decir sin morir prematuramente o sin que la persona sea reducida a un estado que no merece vivirla” o “poder formar una idea de lo que es bueno y poder reflexionar sobre la planificación de nuestras propias vidas.” Sin embargo, una lectura de esta lista todavía parece demasiado general como para proporcionar elementos que ayuden en una discusión de las políticas de conciliación entre el trabajo productivo y reproductivo.

Nussbaum no es la única en querer concretar las capacidades del enfoque de Sen. Entre los autores y autoras que han trabajado este tema, la economista belga Ingrid Robeyns (2003) también ha elaborado una lista con el propósito defacilitar el análisis de la desigualdad de género en el caso concreto de sociedades occidentales post-industriales. En este caso, la lista de catorce capacidades fue el resultado de varios pasos que consistieron en preguntar a distintas personas y grupos cuáles serían sus prioridades entre las posibles capacidades. Luego Robeyns comparó varias de las listas así obtenidas y las discutió con otras personas interesadas. Ésta metodología le permitió alcanzar un nivel de especificidad que reflejaba las necesidades y la visión de una sociedad post-industrial, este método puede repetirse en otros contextos. Entre las catorce capacidades se encuentran las que se incluyen a continuación, ellas pueden proporcionar un contexto conceptual más concreto que el de Nussbaum, no sólo para analizar las desigualdades de género sino también para pensar las políticas de conciliación:

• “Poder cuidar de los hijos y de otras personas,” se refiere a la capacidad que tradicionalmente ha sido la concentración primaria de las mujeres. Robeyns es consciente de que ésta capacidad puede tener un resultado ambiguo en cuanto al efecto ejercido sobre el bienestar de la persona que proporciona el cuidado.
• “Poder trabajar en el mercado laboral [remunerado] o realizar proyectos, incluso proyectos artísticos,” remite a la posibilidad de ejercer estas funciones en igualdad de condiciones con los hombres aún cuando la realidad sea muy distinta.
• “Poder moverse,” por ejemplo, entre distintos espacios y lugares, tanto públicos como privados, sin restricciones que discriminen por género.
• “Poder disfrutar de tiempos de ocio”, responde a la realidad de que, según lo demuestran muchas estadísticas, los hombres suelen disfrutar de más tiempo de ocio que las mujeres.
• “Poder ejercer autonomía en el uso del tiempo”. Ésta capacidad depende de la división del trabajo, en el sentido de que un tipo de trabajo puede proporcionar más autonomía sobre el tiempo propio que otros. Es evidente que las tareas domésticas, y sobre todo el cuidado de menores, tienden a reducir mucho la autonomía de las personas que las ejercen, en su mayoría mujeres.

Los distintos aspectos que se involucran en estas capacidades pueden ayudar a analizar las diferencias de género y ofrecer un marco conceptual para pensar las políticas públicas, incluidas las de conciliación. Al análisis de Robeyns se le puede añadir que la conciliación debe tener lugar en varias direcciones, entre ellas: a) distintos tipos de trabajo remunerado y no remunerado; b) trabajo y ocio; c) trabajo, ocio y movilidad; d) trabajos que permiten distintos niveles de autonomía en el uso del tiempo. Para elaborar estas políticas en sociedades concretas habría que tener muy en cuenta las diferencias de género que pudieran existir en cada caso. Por ejemplo, un dato muy importante es que las mujeres tienen menos libertad de moverse cuando quieran o a donde quieran, pero ese hecho varía entre distintas culturas, países y regiones. De este modo, las políticas de conciliación pueden ser un instrumento importante para facilitar el “funcionamiento” de las capacidades, para extender el abanico de posibilidades de mujeres y hombres y para alcanzar una mayor igualdad de género. Puesto que también pueden afectar a los hombres, se constituyen en un instrumento para el “hacer” y el “ser” de cada una y de todas las personas.

5. El contexto de América Latina: información del trabajo remunerado,  Pobreza y Globalización

Hay que preguntarse si la lista de capacidades elaborada por Robeyns sería distinta para los países latinoamericanos. La tesis de este artículo es que las mayores diferencias entre América Latina y los países del Norte respecto a las necesidades de conciliación del uso del tiempo, están, en primer lugar, en el predominio de la economía informalizada y de la pobreza en la región latinoamericana y, segundo, en las consecuencias del fenómeno de la emigración. En América Latina, las políticas de conciliación deben pensarse en el marco de una realidad en la que, primero, una gran parte de la producción queda fuera del alcance de las políticas públicas y, segundo, tanto la producción como la reproducción han ido globalizándose, es decir, parte de su control depende de instancias que transcienden la esfera nacional. El resto de este texto se concentra en estas cuestiones.

a. Informalización y pobreza

El enorme crecimiento de la economía informalizada desde los años ochenta en América Latina es un fenómeno bien conocido. En contra de las previsiones que hicieron los análisis del “sector informal” realizados en la década del setenta, el sector “moderno” no sólo no ha absorbido la fuerza laboral que se hallaba en sus márgenes, sino que la utilización de esta fuerza laboral y la importancia que tiene en la producción han ido aumentando, lo cual ha llevado a una fusión creciente de lo formal con lo informal. En la reunión anual de la OIT del año 2002, se empezó a utilizar el término “economía informal” para referirse al predominio de la informalización en la economía de muchos países. Este proceso se ha intensificado por la fuerte competencia propia de los mercados globales así como por las políticas neoliberales que han impuesto una reestructuración económica profunda desde la década de 1980 y que han recalcado la importancia del mercado en la regulación de los procesos económicos y de la distribución.

Tal como lo ha mostrado Pérez-Sainz (2005), en una primera etapa de las políticas neoliberales, el mercado informalizado absorbió una gran cantidad de trabajo y, en consecuencia, jugó un papel importante en la generación y descentralización de la producción de bienes y servicios. Sin embargo, en una segunda etapa, con mercados ya saturados, ésta absorción fue más limitada lo cual generó el fenómeno de “los pobres produciendo para los pobres” en condiciones muy precarias y ligadas a la persistencia de la pobreza entre un sector de la población. Esto ha sucedido incluso en los países que mejoraron sus indicadores macroeconómicos, lo cual muestra que la estructura del empleo y la distribución de los recursos no permiten que el crecimiento económico se transmita de forma automática a todas las capas sociales, tal como presuponía la teoría económica neoliberal.

Los casos de Bolivia y Ecuador así lo ilustran. En estos países la proporción de la población trabajadora “informal” ha crecido desde los años ochenta hasta llegar a niveles muy por encima del 50% –o sobrepasar el 65% en Bolivia–. De la misma forma, la pobreza afecta a cerca del 50% de la población –con oscilaciones que se explican por la coyuntura económica– y la pobreza extrema alcanzó el 20% en el 2002 (Benería y Floro, 2005b). En los dos países el crecimiento de la economía informal tuvo lugar en el marco de un alto grado de desigualdad social¹⁴, de modo que tanto la informalidad como la desigualdad constituyen el trasfondo de las tensiones sociales y de la emigración que han caracterizado a ambos países. Las altas tasas de desempleo y subempleo –especial pero no exclusivamente en los períodos de crisis– crean una situación fiscal precaria, esos fenómenos se agravan porque las políticas neoliberales minimizan el rol de las políticas públicas. El resultado es que, incluso en períodos de crecimiento económico, la capacidad de las economías de la región para generar empleo es insuficiente para absorber la fuerza de trabajo existente.

La situación de Bolivia y Ecuador es la típica de los países andinos, sin embargo otros países latinoamericanos sufren problemas similares. En América Central las industrias maquiladoras y la producción para la exportación contribuyen a la generación de empleo y de divisas pero en unas condiciones muy precarias, el trabajo que se ofrece en estos sectores es copado en una proporción elevada por mujeres. El incumplimiento de los derechos laborales es común y afecta a las trabajadoras en la vida laboral y en la cotidiana (Benería, 2005b). En esas condiciones de informalidad, pobreza y desempleo o subempleo –tan diferentes de las economías y sociedades del Norte– es complicado pensar en políticas de conciliación. Otras características de América Latina que deben tenerse muy en cuenta para que estas políticas sean efectivas son:

En primer lugar, y a diferencia de la situación en las economías post-industriales o, incluso, del trabajo formalizado en América Latina, la “flexibilización” de la producción patrocinada en los países post-industriales (con respecto a la variedad de contratos laborales, horarios, etc.) es relevante sólo para el sector más formalizado de la economía. La gran mayoría de las mujeres trabajadoras padece las condiciones descritas de informalidad y pobreza, lo cual significa que en realidad la producción está muy flexibilizada pero que carece de una normativa que la conecte con las políticas públicas que podrían aliviar los problemas de conciliación.

Segundo, el gran aumento de la participación de las mujeres en el trabajo remunerado durante las dos últimas décadas en América Latina, ha implicado muchos cambios en la situación laboral de las mujeres, así como en las construcciones de género (Piras, 2004). Como resultado de dichos fenómenos, aumentó la importancia de las mujeres en la economía familiar y hubo cambios considerables en los roles de género. Tal como lo muestra un estudio de hogares urbanos pobres y con trabajo a domicilio realizado en 2002-2003 (Benería y Floro, 2005b), hombres y mujeres tienen conciencia, primero, de la importancia que ha adquirido el trabajo de las mujeres en la generación de ingreso familiar y, segundo, de que a ellas les resulta más fácil encontrar trabajo. Sin embargo, no parece que la responsabilidad de las mujeres en el trabajo doméstico y de reproducción haya disminuido de un modo paralelo, lo cual implica que para ellas es más urgente aún la necesidad de conciliar los distintos tipos de trabajo. Sin embargo, en América Latina esta necesidad puede ser diferencial en cuanto a grupos sociales. Entre las mujeres de clase media y alta, el acceso al servicio doméstico y sus costos son una mediación de su grado de urgencia, las mujeres pobres, al contrario, tienen que solucionar la conciliación porque no cuentan con este tipo de recursos.

Tercero, en la economía informalizada los tipos de trabajo realizados y las distintas combinaciones de trabajo formal/informal que desempeñan los miembros de un hogar son muy heterogéneos. Para analizar dicha diversidad, en el citado estudio de Bolivia y Ecuador se distinguieron tres grados de informalidad, baja, mediana y alta¹⁵; se encontró que el 70% de los hogares de la muestra estaba en el grado medio pero que la proporción era algo superior entre las mujeres (71%) que en los hombres (70%). También el porcentaje de mujeres en un alto grado de informalidad superaba de forma leve al de los hombres (16% y 15% respectivamente); en un grado bajo de informalidad trabajaban sólo hombres. En todo caso, la gran diversidad complica el diseño de políticas de conciliación porque significa que no hay patrones comunes en cuanto al trabajo.

Cuarto, además de esta variedad, existe una gran fluidez entre el trabajo remunerado y el no remunerado, sobre todo en las mujeres y entre los distintos tipos de trabajo. Dicha fluidez está acompañada de una alta variabilidad en el ingreso familiar, incluso en casos en los que el ingreso promedio está por encima de la línea de pobreza¹⁶. En algunos casos, la variabilidad del ingreso es predecible porque el tipo de trabajo tiene períodos de alta y baja producción (por ejemplo, la venta de juguetes y artesanías en la calle durante el período navideño en comparación al resto del año) pero cuando no se puede anticipar hay un alto nivel de riesgo e inseguridad para el presupuesto familiar. En este sentido, es importante distinguir entre pobreza y vulnerabilidad puesto que, en términos de promedios estadísticos, algunos hogares pueden no parecer tan pobres y sin embargo tienen que enfrentarse con un alto nivel de riesgo, deudas y la carga de sus pagos y con problemas para mantener un consumo mínimo en períodos de bajos ingresos.

Finalmente, existe una gran fluidez entre la economía informalizada y la formalizada, tanto en el sector público como en el privado, y entre el trabajo remunerado y el no remunerado como consecuencia de los cambios coyunturales. En épocas de crisis económica se contrae la economía de mercado, disminuye el empleo y los hogares tienen que compensar la reducción de su ingreso con estrategias de supervivencia. Durante las dos últimas décadas la literatura feminista ha puesto de manifiesto las implicaciones de las crisis económicas para el trabajo de las mujeres, tanto en América Latina como en otras regiones (González de la Rocha, 2000), sobre todo en períodos de ajuste estructural.

Las políticas de conciliación deben adaptarse a las necesidades que plantean circunstancias tan inestables y de mucha fluidez intersectorial para el trabajo de los hogares urbanos. Las políticas diseñadas bajo condiciones laborales formalizadas no son muy útiles para este tipo de trabajo inestable y heterogéneo. Lo único permanente es el trabajo no remunerado en la esfera doméstica. Deben buscarse políticas que no estén ligadas a un trabajo fijo y que, por lo tanto, sean compatibles con la informalidad, el trabajo no remunerado y la inestabilidad de las relaciones de producción descritas en el caso de la pobreza urbana. Hay varias posibilidades, algunas de ellas se proponen a continuación.

En primer lugar, un denominador común para facilitar la conciliación entre los distintos tipos de trabajo podría ser cualquier política que asuma responsabilidad en el cuidado de los hijo/as. Es evidente la importancia que tienen la creación y promoción de guarderías infantiles, el acceso a las escuelas y el aumento de programas que extiendan la posibilidad de que las familias en general, y las mujeres en particular, puedan utilizar los centros escolares de primaria y secundaria durante las horas de trabajo. Dada la concentración de las mujeres en el trabajo doméstico, es lógico esperar que estos programas las beneficien de un modo especial. Segundo, lo mismo puede decirse respecto al área de la salud: cualquier aumento en la cantidad y calidad de los servicios incrementa el bienestar familiar pero, además, ahorra tiempo y disminuye la ansiedad que generan las dificultades para conciliar los distintos tipos de trabajo. Tercero, los servicios comunitarios dirigidos a niños/as y familias –espacios deportivos y de juegos– y las organizaciones de mujeres o de barrios –como los comedores populares– pueden facilitar la conciliación de distintos tipos de uso del tiempo. Cuarto, diversas políticas urbanas inciden en el ahorro del tiempo de las familias, es el caso de la promoción de un transporte público o privado eficiente o la mejora de infraestructura como el servicio telefónico y la pavimentación de calles que facilita el transporte y la limpieza en tiempos de lluvia. Finalmente, no deberían subestimarse las campañas publicitarias de todo tipo que promuevan la igualdad de responsabilidades entre hombres y mujeres en la división del trabajo doméstico y las responsabilidades familiares.

b. La globalización de la reproducción

Desde los años setenta gran parte de la literatura y de los debates sobre la globalización se han centrado en la fragmentación, a nivel internacional, de los procesos productivos y en sus múltiples efectos sobre la competencia global, la relocalización de la producción, la desindustrialización en algunos casos y la industrialización en otros, las transformaciones en los mercados de trabajo, la feminización y precarización del empleo, los efectos maquila en América Latina, los cambios generados por el creciente dominio de las economías asiáticas, etc. A partir de la década delos noventa, también se ha producido una globalización de los procesos conectados con la reproducción. Buena parte del creciente aumento de la emigración del Sur al Norte y de la feminización de la emigración responde a factores que afectan el modo en que las familias se organizan en ambas regiones, lo cual incluye las tareas del cuidado y la reproducción.

Estos procesos ya son bien conocidos y aquí sólo van a mencionarse. Por el lado de los países más ricos, la llamada crisis del cuidado viene determinada por una variedad de factores demográficos, entre ellos: a) la alta participación de las mujeres en la actividad económica remunerada crea una demanda creciente de servicio doméstico y de personas para el cuidado de niños/as y ancianos/as; b) las bajas tasas de natalidad y el incremento de la esperanza de vida en Europa han contribuido al envejecimiento de la población y a la escasez relativa de mano de obra dedicada al cuidado. Como consecuencia, las mujeres del Sur encuentran trabajo en el sector servicios y en las economías domésticas de la gran mayoría de los países del Norte.

En los países pobres las crisis económicas, el desempleo o el subempleo, la persistencia de la pobreza y el deterioro del nivel de vida (aunque sea sólo relativo al de los países más ricos) disparan la emigración hasta el punto de que en varios países, Bolivia, Ecuador, las Filipinas, México y Centroamérica, entre otros, se ha convertido en fuente de divisas. En el caso de Filipinas, por ejemplo, se ha estimado que 2/3 partes de los emigrantes son mujeres, muchas de ellas dejan a sus hijos/as en su país, bajo el cuidado del padre o, con más frecuencia, de otras mujeres, casi siempre de familiares (Salazar, 2002). Esta situación, a su vez, ha generado un intenso debate que tiende a culpar a las mujeres emigrantes del abandono de sus familias a pesar de su gran esfuerzo para ayudarlas a través de sus remesas. Herrera (2004) ha estudiado a fondo la trayectoria histórica de la emigración en Ecuador y la crisis nacional que ha causado la salida de muchas mujeres y de la población joven.

En el Norte la crisis del cuidado se resuelve, en parte al menos, con la “importación” de mano de obra inmigrante, sobre todo femenina. Las mujeres inmigrantes reemplazan en el trabajo reproductivo no remunerado en sus hogares a las mujeres del Norte que se integran al mercado laboral. Las mujeres que salen de los países pobres pasan de realizar ese trabajo en sus hogares de origen a desempeñarlo con remuneración en el país de llegada. Esta sustitución del trabajo doméstico tiene lugar sólo en hogares que pueden financiar estos servicios, es decir que beneficia a un sector específico de la población del norte. Por otro lado, la transferencia del trabajo de servicios del Sur al Norte no disminuye la necesidad de las tareas reproductivas en el Sur¹⁷ lo cual implica una intensificación del trabajo de las personas que quedan a cargo de éstas tareas y un posible deterioro del cuidado, sobre todo al pasar de la madre a otras personas. Por otra parte el debate en torno a los efectos negativos de la emigración de las madres sobre los hijos/as ha mostrado múltiples repercusiones, a menudo contradictorias y no muy fáciles de evaluar (Salazar, 2002).

Es evidente, entonces, que la globalización de la reproducción tiene implicaciones que apenas empiezan a entenderse, incluidas las consecuencias sobre las políticas de conciliación. La transferencia del trabajo reproductivo del Sur al Norte puede cambiar las coordenadas en las que tiene que lograrse esta conciliación. Una mujer del Sur que deja a su familia para realizar tareas domésticas en un hogar del Norte no se enfrenta con las mismas presiones de tiempo, por una parte ha dejado sus propias tareas domésticas en manos de otras personas mientras que, por otra parte, debe asumir las exigencias, normas y condiciones legales/ ilegales del país de llegada. Es probable que las políticas de conciliación en el Norte no beneficien de forma directa a la empleada inmigrante puesto que están diseñadas para las necesidades de un hogar medio. Además, en el Sur estas políticas deben tener en cuenta las nuevas presiones que afectan el uso del tiempo de las personas que sustituyen el trabajo de la emigrante.

6. Consideraciones finales

Este artículo ha delineado algunas diferencias entre los países latinoamericanos y los post-industriales que son relevantes para analizar el desarrollo humano de las mujeres y las políticas de conciliación entre los distintos usos del tiempo. Se ha mostrado que el alto grado de informalización de las economías latinoamericanas, así como la persistencia de la pobreza y el fenómeno creciente de la emigración, constituyen los factores básicos de diferenciación que deben tenerse en cuenta en América Latina a la hora de formular las políticas de conciliación. Desde la perspectiva del enfoque de las capacidades, la pobreza y la informalización afectan el desarrollo humano puesto que reducen los horizontes de una proporción alta de la población. En este sentido, las políticas de conciliación deben verse como una manera de fomentar tanto la igualdad de género como el desarrollo humano de las mujeres. El trasfondo de estos problemas fue mencionado de manera sucinta y se centró en la creciente desigualdad económica y la diferenciación social que predominan en el continente y en el mundo globalizado. Esa situación es el resultado no sólo de la desigualdad histórica en la distribución de los recursos en América Latina, sino también del progreso tecnológico y de las tendencias mundiales hacia el predominio del mercado en la distribución de los recursos.

Un problema fundamental es la gran capacidad de las nuevas tecnologías para crear riqueza sin generar suficiente empleo para la fuerza de trabajo existente, rasgo que también se observa en el corazón de las economías más avanzadas¹⁸. Esto se añade al predominio del sector financiero en las economías modernas y al “triunfo” que ha representado la globalización neoliberal para el capital en relación con el trabajo. El resultado es la agudización de la concentración de la riqueza y, por lo tanto, de las desigualdades.

En este contexto las políticas de conciliación a menudo se discuten sin cuestionar las coordenadas económicas y sociales que existen en el transfondo Sin embargo, para los efectos de éste artículo, parece importante mencionar estos problemas tan fundamentales de distribución (y también de redistribución) que afectan no sólo las capacidades de todas las personas sino la posibilidad de llegar a una verdadera igualdad de género.

Citas

1 La autora agradece los comentarios y la paciencia de Lya Yaneth Fuentes. Agradecimientos también para las entidades convocantes por la autorización para la publicación de este artículo.

2 Entre las aportaciones iniciales, véanse por ejemplo Beneria (1979) y Young, Wolkowitz y McCullagh, (1981).

3 Un resumen del debate se puede encontrar en Himmelweit y Mohun (1977).

4 La literatura sobre el tema es amplia. Como ilustración, véase PNUD 1995; Carrasco et al. 2004; Aguirre, et al, 2005. A nivel de acción debe mencionarse el esfuerzo importante que han hecho las Naciones Unidas para propulsar la contabilización del trabajo reproductivo y no remunerado, desde el uso de las plataformas de sus conferencias internacionales como en Beijing y Nairobi, hasta el trabajo realizado dentro de sus ramas como la Oficina Estadística, INSTRAW y UNIFEM.

5 Como ejemplo de estudios recientes en España y en Uruguay, véase Aguirre, et al., 2005.

6 Como ejemplo ver Carrasco, Mayordomo y Alabart (2004).

7 No hay duda de que existen diferencias entre el trabajo dirigido al mercado y el trabajo doméstico; el primero se realiza bajo la competencia del intercambio mientras que el segundo está sometido a otras normas que tienen que ver, por ejemplo, con el cuidado, la afectividad, la responsabilidad familiar asignada socialmente, etc. Sin embargo, esto no significa que no puedan compararse y contrastarse aunque algunos economistas se opongan a esta expansión de la esfera de lo económico. Existe una abundante literatura sobre el tema, un resumen puede encontrarse en Benería 2005a, Cap. 5.

8 En España, por ejemplo, la Ley de Conciliación fue aprobada en 1999.

9 La crítica a los enfoques economicistas del desarrollo ha sido relativamente frecuente en muchos círculos y por parte de una variedad de autores preocupados por el desarrollo. Fue parte del “enfoque de las necesidades básicas” desarrollado por la OIT en los años setenta y utilizado por otras instituciones como algunas unidades dentro del Banco Mundial. Sin embargo, a través de los años no ha logrado la difusión ni la influencia obtenidas por el enfoque del desarrollo humano.

10 Algunos de los índices de desarrollo humano que en un principio se consideraron incompletos y no suficientemente aptos para captar algunas cuestiones claves, están siendo reconsiderados en la actualidad con la intención de mejorarlos.

11 El Informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD, publicado anualmente, contiene siempre una lista bibliográfica amplia.

12 Letra en cursiva de la autora.

13 Nótese que este concepto es muy distinto al de “libertad negativa”, que se refiere a la ausencia de obstáculos y que es tan defendida por la teoría económica ortodoxa, como en el caso del mercado libre o de la libertad de empresa.

14 Las estimaciones del coeficiente de Gini en Bolivia para finales del 1990 lo situaban por encima del 0,60, lo cual refleja una situación de alta desigualdad. En el caso de Ecuador este mismo indicador aumentó de 0,52 a, 0,54 entre 1995 y 1999 (Benería y Floro, 2005b).

15 Informalidad baja es la que incluye al trabajo regular, asalariado o autónomo, con una duración de más de 60 meses y un mínimo de 19 días de trabajo al mes; la media se refiere a trabajo autónomo con una duración de 24 a 60 meses y un promedio de 12-18 días de trabajo al mes y al trabajo a domicilio con contrato de más de un año; finalmente, la alta incluye empleo o auto-empleo precario, formal o informal, clasificado como temporal y muy irregular o con trabajo de menos de 12 días por mes, así como el trabajo a domicilio por un período de menos de un año.

16 Por ejemplo, usando un “índice de variabilidad” del ingreso cuyo valor oscila entre cero (estabilidad máxima) y uno (estabilidad mínima), se estimó que en Bolivia el índice llegaba al 0,609 para las mujeres y al 0,551 para los hombres. En Ecuador, las cifras correspondientes eran más bajas (0,452 y 0,430), lo que indica una variabilidad menor que en Bolivia aunque en los dos países era mayor para las mujeres que para los hombres. Ésta inseguridad del ingreso implica pedir prestado y después asumir la carga del pago de la deuda y de los intereses, responsabilidad que a menudo recae sobre las mujeres.

17 No existen suficientes estudios con datos generalizables sobre estos procesos; por otra parte sus efectos a corto y largo plazo no son fáciles de proyectar. Por ejemplo, es posible que la emigración genere tasas de natalidad más bajas en los países emigrantes lo cual afectaría las necesidades de las familias en cuanto al trabajo reproductivo. A pesar de ello no hay duda de que la emigración representa un proceso contradictorio con efectos positivos y negativos entre la población implicada.

18 Por ejemplo, durante los últimos tres años, el valor monetario de los beneficios de las siete empresas más grandes del Silicon Valley, California, ha aumentado en un 500% mientras que el empleo generado por las mismas empresas en la zona ha disminuido en un 2,55% (Markoff y Richtel, 2005). Este no es un caso único sino que tipifica muchas de las tendencias que estamos observando.

Bliblioglafia

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Última actualización en 06 Enero 2017

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Género, equidad y ciudadanía: análisis de las políticas educativas*

Gênero, eqüidade e cidadania: análise das políticas educacionais

Gender, equity and citizenship: analysis of educational policies

Lya Yaneth Fuentes Vásquez**

* La versión preliminar de este artículo se presentó en el seminario internacional ¿Uno solo o varios mundos posibles? organizado por el IESCO-UC en junio de 2005. Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

** Socióloga. Especialista y Magíster en Estudios de Mujer, Género y Desarrollo de El Colegio de México y de la Universidad Nacional de Colombia. Coordinadora de la línea de investigación Género y Cultura del IESCO, Universidad Central de Bogotá. Email: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

Resumen

Este ensayo se propone analizar desde el enfoque de género los lineamientos de política de la Cepal, que orientaron las reformas educativas ejecutadas en América Latina y el Caribe en la década de los años noventa. En la primera parte se presentan los problemas más relevantes de la educación y se hace una síntesis de los asuntos de las mujeres identificados en los diagnósticos de la Cepal. En la segunda, la teoría de la justicia de John Rawls y el enfoque de las capacidades de Amartya Sen y Martha Nussbaum brindan las herramientas conceptuales para examinar los principios de equidad y ciudadanía moderna que sustentaron las políticas educativas.

Palabras clave: género, políticas educativas, equidad, ciudadanía, reformas educativas, Cepal.

Resumo

Este ensaio propõe-se analisar desde o enfoque de gênero os delineamentos de política da Cepal que orientaram as reformas educativas executadas na América Latina e no Caribe, na década de noventa. Na primeira parte apresentamse os problemas mais relevantes da educação e faz-se uma síntese dos assuntos das mulheres identificados nos diagnósticos da Cepal. De outra parte, a teoria da justiça de John Rawls e o enfoque das capacidades de Amartya Sen e Martha Nussbaum brindam as ferramentas conceituais para examinar os princípios de eqüidade e de cidadania moderna que sustentaram as políticas educativas.

Palavras-chaves: gênero, políticas educativas, eqüidade, cidadania, reformas educativas, Cepal

Abstract

The purpose of this essay is to analyze, from the gender perspective, the tendencies of Cepal’s policy in the 90’s (Economical Commission for Latin America and the Caribbean). In the first part the more relevant problems in education are presented, and a synthesis of the women issues identified in the Cepal’s diagnostics. In the second part, John Rawls’ theory of justice, and Amartya Sen’s and Martha Nussbaum’s capability approach, give conceptual tools to examine the equity and modern citizenship principles that supported the educational policies.

Key words: gender, educational policies, equity, citizenship, educational reforms, Cepal.

Introducción¹

Lograr mayor equidad social y acceso a la ciudadanía moderna fueron los objetivos y principios rectores de las reformas educativas adelantadas en América Latina y el Caribe en los años noventa. En este mismo período, llegó a las agendas públicas la planificación con perspectiva de género. Este ensayo busca analizar los lineamientos de política que propuso la Cepal² para orientar la ejecución de esas reformas, así como examinar sus principios de equidad y ciudadanía; el análisis se hará desde un enfoque de género. El balance de la Cepal (2000b), al final del siglo XX, destacó la necesidad de “reformar las reformas”, puesto que los avances en materia de equidad y ciudadanía resultaron bastante pobres.

Al proponerse la inclusión de los más pobres en el sistema educativo como su objetivo fundamental, las políticas de equidad han enfatizado en la ampliación de coberturas, el resultado ha sido que la equidad de género se ha entendido como un problema de acceso y no de resultados. Esta concepción de equidad dificulta el desarrollo de acciones estratégicas que transformen la división sexual del trabajo dentro del sistema educativo –basada en la subordinación femenina–, cuestionen las relaciones de poder desigual entre hombres y mujeres y potencien las capacidades de ambos sexos para el desarrollo de una vida más plena, digna y humana. En el mismo sentido, aunque el discurso de la ciudadanía exalta el reconocimiento de las diferencias, el multiculturalismo y la diversidad se queda, una vez más, en definiciones universales y abstractas, por lo que la responsabilidad ética y política de la educación en la formación de mujeres y hombres reconciliadas/os y tolerantes con las múltiples diferencias que los constituyen, queda en la sombra.

Los problemas de la educación en América Latina y el Caribe

Tres problemas fundamentales aparecen de manera reiterada en el documento que trazó el norte de las políticas educativas en la región, titulado Educación y conocimiento: eje de la transformación con equidad (Cepal/Unesco,1992), y en los posteriores balances y reformulación de tales políticas: 1. la inequidad del sistema, 2. la deficiente calidad de la educación y 3. la desarticulación y el rezago de la educación frente a las demandas del mundo globalizado. El diagnóstico de los problemas más relevantes del sistema educativo al final de casi una década de implantación de las reformas se resume en los siguientes puntos: el sistema educativo al mismo tiempo que integra también segmenta y excluye. Se encuentra “desfasado respecto de la dinámica socioeconómica y cultural de los países e inadecuado frente a las demandas del mercado de trabajo” (Hopenhayn y Ottone, 2002: 49). A pesar de los esfuerzos por ampliar las coberturas, éstas continúan siendo insuficientes, lo que genera altos niveles de exclusión. Las altas tasas de repetición³ y deserción hacen que el sistema sea ineficiente, la inequidad es notoria tanto en las condiciones de acceso como en los logros educativos⁴, lo que se refleja en “las pronunciadas diferencias en cuanto a años de escolarización de la población entre el 10% más rico y el 30% más pobre” (Brunner, 2000: 3). También resulta preocupante “el mediocre nivel educacional de la fuerza de trabajo mayor de 25 años” (Brunner, 2000).

Además de estos problemas, se destacan “ (…) la insuficiente y deficiente asignación de recursos dentro del sistema (…) los conflictos gremiales con el principal agente educativo (el docente); la desactualización de la carrera docente; las malas condiciones de salario y trabajo en el ejercicio de la profesión docente; y los fuertes rezagos, a escala masiva, en modelos pedagógicos y en la pertinencia de los conocimientos y destrezas impartidos (…)” (Hopenhayn y Ottone, 2002: 50-52). Por último, se agrega la limitación en recursos humanos y materiales frecuentemente mal gestionados y “la escasa producción de conocimientos para mejorar los procesos de enseñanza y aprendizaje y alimentar las políticas públicas destinadas a este sector” (Brunner, 2000: 3).

Los “asuntos de las mujeres”⁵ en las políticas educativas

Según los dos informes titulados La brecha de la equidad (Cepal, 1997 y 2000a) entre 1985 y 1995 se registró un aumento progresivo de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, y por tanto, en las tasas de participación laboral. No obstante, el desempleo para las mujeres y los jóvenes fue más alto. Dentro del cúmulo de factores que “atentan contra la integración social” se identificó la “consolidación de núcleos de pobreza dura” entre los que se destacan “los abatidos”, conformados por ancianos pobres, mujeres jefas de hogar con bajos ingresos, campesinos sin acceso al crédito y las minorías étnicas. Las políticas también llaman la atención sobre las mujeres pobres del sector rural, el reparto desigual del consumo en sus hogares y la mayor migración femenina del campo a la ciudad. Las situaciones críticas que se dan en el interior de las familias como el bajo nivel educativo de los jefes de hogar, la violencia intrafamiliar y la irresponsabilidad paterna, son factores de desintegración que inciden de manera negativa en los logros educativos de los hijos/as y en la reproducción generacional de estas problemáticas. La discriminación étnica entendida como “negación del otro diferente” y de su identidad cultural, es otra “amenaza a la integración social” (Cepal, 1997: 75-76). Aunque el primer informe busca establecer la brecha de la equidad, en sentido estricto no hace mayor alusión a la equidad de género y los asuntos de las mujeres se tratan sobre todo en función de la pobreza. No obstante, nuevas cuestiones se hacen visibles en la agenda cepalina: la jefatura femenina y la violencia intrafamiliar.

El segundo informe dedica un breve capítulo a la problemática de la maternidad adolescente como factor asociado con la reproducción de la pobreza y la falta de oportunidades en el logro de un mayor bienestar; destaca sus efectos negativos porque “trunca el proceso de adquisición de capital educativo de la madre, que luego formará un hogar monoparental o biparental con bajo nivel educacional y bajos ingresos” (Cepal, 2000a: 127). Si bien el enfoque de los derechos sexuales y reproductivos ha ganado terreno, en este documento de política no se hace ninguna mención del mismo. De otra parte, aborda el multiculturalismo y reconoce las diferencias de segmentación social, étnicas, geográficas y de género; plantea que la educación debe brindar especial atención a la diversidad en cuanto “reconocimiento del Otro, comenzando por la comunicación entre varones y mujeres” (Touraine, citado en Cepal, 2000a: 265 y en Hopenhayn y Ottone, 2002).

En el comienzo del siglo XXI, Equidad, Desarrollo y Ciudadanía. Agenda Social (Cepal, 2000b) traza la ruta de las políticas sociales. Destaca las tasas más altas de escolaridad femenina en América Latina y el Caribe en comparación con otras regiones en desarrollo⁶. Al tiempo, reitera la fuerte correlación entre educación y pobreza y la alta incidencia que tiene el nivel educativo de los progenitores, en particular de la madre, en el rendimiento escolar de los/as hijos/as, en el mejoramiento de la calidad de vida de los hogares y, en especial, en indicadores de salud tales como fecundidad, mortalidad infantil y nutrición, entre otros. Como ya se había planteado en Educación y conocimiento (Cepal-Unesco, 1992), aquí de nuevo se enfatiza en la falta de correspondencia entre los logros educativos de las mujeres y sus menores oportunidades laborales, en especial en lo que se refiere a la discriminación salarial⁷. En efecto:

caso de las mujeres en lo relativo a la equidad post-sistema. En el interior del sistema educacional no hay diferencias por sexo. La matrícula en los distintos niveles es casi pareja y los rendimientos medidos son, en general, superiores entre las mujeres que entre los varones. Pero al enfrentarse al mercado laboral, las mujeres ven reducidas sus opciones por factores de tiempo (carreras más cortas) y valoración (carreras menos remuneradas). Además, las remuneraciones en el empleo muestran una clara discriminación en detrimento de las mujeres, pues a igual nivel educacional, o puestos de trabajo con similares requerimientos, lo salarios de las mujeres son notoriamente inferiores a los de los hombres (Cepal, 2000b: 58).
(Cursiva de la autora)

Si no existen diferencias de sexo dentro del sistema educativo, el problema se traslada a la falta de equidad post-sistema, en ese caso superar la brecha exigiría “tanto un cambio cultural que lleve a las mujeres a optar por carreras más valorizadas, como una política de Estado que permita ir reduciendo en forma sistemática la brecha salarial entre hombres y mujeres” (Cepal, 2000b: 58). Por consiguiente, se ignora que el sistema educativo cumple una función estratégica en el cambio cultural y que es preciso transformar los contenidos curriculares, las relaciones cotidianas entre alumnos/as y docentes o el currículo oculto, así como implementar procesos de formación docente que cuestionen los imaginarios sexistas y que incorporen el enfoque de género. Es decir, lo que debe cambiar, entre otras cosas, es la subvaloración y poco reconocimiento del trabajo que realizan las mujeres. Sin embargo, al plantear la equidad de género como un problema del post-sistema no relacionado con situaciones propias del intra-sistema, la Cepal lo reduce a los indicadores de acceso a la escuela y desconoce los de resultados, los que en gran medida son consecuencia del sexismo vigente en el sistema escolar⁸.

Formación para la ciudadanía moderna y la competitividad Internacional

El cambio profundo de las políticas que exigían los problemas identificados en los años noventa en el sistema educativo regional, fue liderado por la Cepal bajo el lema “Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad” (1992). La estrategia planteada “se articula en torno a los objetivos de: ciudadanía y competitividad; adopta como criterios inspiradores de las políticas: la equidad y el desempeño, y como lineamientos de reforma institucional: la integración nacional y la descentralización” (Cepal/Unesco, 1992: 18). Educación y conocimiento se definieron como los principales ejes de la transformación de las estructuras productivas en un contexto orientado al logro de una mayor equidad social. Los dos objetivos estratégicos de las políticas propuestas fueron: la formación de la moderna ciudadanía y la competitividad internacional de los países de la región. El acceso a los códigos de la modernidad⁹ requería universalizar la cobertura de la educación primaria y transformar contenidos y prácticas pedagógicas con el fin de transmitir a los/as educandos/as conocimientos y destrezas que les posibilitaran un mejor desempeño social.

La política Transformación productiva con equidad destaca la interdependencia de los dos objetivos estratégicos en estos términos: “Imaginar que la ciudadanía pueda tener plena vigencia sin un esfuerzo efectivo en materia de competitividad, resulta en el decenio de 1990, tan infundado como suponer que la competitividad pueda sostenerse con rezagos importantes en el ámbito de la ciudadanía” (Cepal/ Unesco, 1992: 18). Para que los integrantes de una sociedad puedan acceder a la ciudadanía es preciso que su economía crezca y produzca riquezas y bienes para distribuir. No obstante, el crecimiento económico y la riqueza que produce, por sí solos no necesariamente generan procesos de democratización y equidad, se requiere del Estado como garante de la justicia social y del ejercicio ciudadano. Los sistemas educativos tienen el reto de una formación ciudadana que garantice la distribución equitativa de los conocimientos y el dominio de los códigos de la modernidad. Sólo así serán posibles el acceso a la información y a la participación ciudadana, la formación en valores y principios éticos, en destrezas y habilidades que les permitan a los individuos desempeñarse a cabalidad en las diferentes esferas de la vida social (Cepal/ Unesco, 1992).

La II Cumbre de las Américas realizada en Chile en 1998, fijó tres principios que deben regir la acción educativa: equidad, calidad y pertinencia. En general, se conserva la continuidad en los principios y en las prioridades y se hace más énfasis en la equidad y en la necesidad de realizar programas compensatorios para los grupos menos favorecidos. El principio guía de las acciones es mejorar la calidad y la prioridad es la educación para la democracia y la ciudadanía. Vale la pena mencionar que la formación docente pasó al rango de las prioridades (Cepal, 2000b: 40-41).

Aunque no desconoce sus avances en materia económica, política y social, el balance del conjunto de las reformas implementadas en la región identifica grandes desafíos para las políticas públicas. Según la Cepal, es preciso darles un giro a los modelos de desarrollo que han orientado las políticas para que la equidad sea su eje principal, los esfuerzos deben dirigirse a la reducción de la pobreza y la desigualdad social. En esa concepción integral y equitativa del desarrollo, los derechos económicos, sociales y culturales cobran mayor vigencia, así como su estrecha relación con los derechos civiles y políticos. La política social no puede concebirse ni ejecutarse de manera independiente del crecimiento y de las políticas macroeconómicas. Estos enfoques amplían y profundizan el alcance de los dos objetivos estratégicos, competitividad y ciudadanía, y desde una visión integral refuerzan, aún más, su interdependencia del conjunto de derechos. La insuficiencia de los logros en la equidad exige “reformar las reformas”, en ese marco, la educación y el empleo se convierten en estrategias fundamentales o “llaves maestras” para dar respuesta a los grandes retos que enfrenta la región (Cepal, 2000b).

En consecuencia, los principales desafíos en el inicio del siglo XXI son: a) continuidad educativa, b) aumento decidido en la calidad de la educación, c) mayor equidad de oportunidades educativas, d) adecuación de los sistemas educativos a las exigencias productivas y a la competitividad global basada en la incorporación del progreso técnico y e) educación para el ejercicio de la ciudadanía moderna (Cepal, 2000b: 38-39).

El principio de equidad una aproximación conceptual

El concepto de equidad que desde los años noventa se erigió como principio rector de las políticas sociales, tiene dos fuentes básicas: la formulación teórica sobre la justicia, propuesta por John Rawls¹⁰, y el enfoque sobre el desarrollo y las capacidades de Amartya Sen. Los dos principios de la Teoría de la Justicia, fundamentales para comprender la noción de equidad son:

Primer principio: cada persona ha de tener un derecho igual al más extenso sistema total de libertades básicas compatible con un sistema similar de libertad para todos. Segundo principio: las desigualdades económicas y sociales han de ser estructuradas de manera que sean para: a) mayor beneficio de los menos aventajados, de acuerdo con un principio de ahorro justo, y b) unidos a los cargos y las funciones asequibles a todos, en condiciones de justa igualdad de oportunidades. (Rawls, 1995: 280).

El “principio de diferencia” según el cual se debe beneficiar de manera especial a los menos favorecidos de la sociedad y la “igualdad de oportunidades” para todos los individuos en el acceso a cargos y posiciones son pilares básicos de la justicia como equidad. En ese contexto adquieren gran importancia los “bienes primarios sociales”, definidos como “las cosas que se supone un hombre racional quiere tener” e implican “derechos, libertades, oportunidades y poderes, (…) ingresos y riqueza (…) tal vez el bien primario más importante sea el del respeto propio (o autoestimación)” (Rawls,1995:95 y 398). Una sociedad justa y equitativa debe apoyar y dar ventajas a los menos favorecidos para que puedan acceder a los “bienes primarios”, pero sin vulnerar el primer principio rawlsiano: no restringir las libertades fundamentales. El “principio de diferencia” no solo reconoce de manera explícita la desigualdad, sino que asume una posición ética y moral, según la cual, la sociedad no puede ser indiferente ante los menos favorecidos. De otra parte, la “igualdad de oportunidades”¹¹ implica competir en el marco de reglas claras y transparentes, de tal forma que ganen los que tienen más méritos individuales.

La concepción de la “justicia como equidad”, en especial la noción de equidad, ha sido asimilada y aplicada en el desarrollo de las políticas públicas, sobre todo de políticas distributivas que buscan repartir de manera más equitativa los beneficios sociales para elevar el nivel de vida de los menos favorecidos. Es la aplicación práctica del segundo principio de Rawls que incluye el “principio de diferencia” y la “igualdad de oportunidades”.

Amartya Sen critica dos aspectos de la teoría rawlsiana de la justicia. En primer lugar, cuando Rawls “otorga una prioridad absoluta al principio de la libertad sobre otros principios de la justicia” (Sen, 1995:103) está creando una tensión entre los principios de igualdad y libertad. En segundo término, Rawls ignora, entre otras, las diferencias biológicas, de dotación inicial, de sexo y de edad de los individuos, y por tanto, desconoce el hecho de que las necesidades de estos son muy heterogéneas, lo que pone en cuestión su tesis sobre los bienes primarios que, en efecto, no tiene en cuenta la “diversidad de la especie humana”. En consecuencia, es preciso no restringir la noción de derechos a la “preocupación exclusiva por el bienestar personal” (Sen, 1988: 151). Por otra parte, no es suficiente equiparar la justicia como equidad a la distribución equitativa de bienes primarios porque éstos, por sí mismos, no garantizan que los individuos puedan convertirlos efectivamente en libertades y en funcionamientos reales.

En suma, no hay una relación directa entre los bienes primarios que se posean y la capacidad de los individuos para alcanzar mayores niveles de bienestar y libertad¹². Por esa razón, en términos de las políticas públicas, resulta fundamental tener en cuenta no sólo las diferencias sociales y económicas que existen entre los individuos, sino las que son producto del azar natural. Sen amplía la noción de “justicia con equidad” hasta incluir la enorme diversidad humana: “la ética de la igualdad tiene que adaptarse a las diversidades generalizadas que afectan a las relaciones entre los diferentes ámbitos” (Sen, 1988). La igualdad y la equidad concebidas de esta forma confluyen en el reconocimiento de las diferencias.

Marta Nussbaum, teórica feminista, es una de las interlocutoras y críticas más importantes de La Teoría de la Justicia de Rawls; sus planteamientos llaman la atención por sus implicaciones en las políticas públicas y en las teorías del desarrollo. De acuerdo con el enfoque de las capacidades, es preciso “preservar las libertades y oportunidades para todas y cada una de las personas, tomadas una por una, respetando a cada una de ellas como un fin más que simplemente como el agente y el soporte de los fines de otros” (Nassbaum, 2002: 93), como ha sucedido con las mujeres. Para esta autora, “el pensamiento político y económico internacional debe ser feminista” porque las mujeres, por el hecho de ser mujeres, “carecen de apoyo para llevar una vida plenamente humana” (Nussbaum, 2002: 31) en casi todos los países del mundo. El enfoque de las capacidades busca identificar aquello que los individuos son realmente capaces de hacer y ser, esa pregunta lo diferencia de los enfoques utilitaristas o basados en los recursos. Su problema central no es si las personas sienten satisfacción con lo que hacen y con lo que tienen, sino qué hacen y qué están en condiciones de hacer para “vivir de una manera verdaderamente humana”. Así, la filosofía feminista debe pensar las necesidades y los derechos de las mujeres en los países en desarrollo, y por tanto, Nassbaum, formula una propuesta política que amplía la teoría de la justicia. En efecto, el feminismo internacional debería proponer normas transculturales, (que trasciendan las fronteras culturales, nacionales, religiosas, de etnia y de clase) como principios políticos básicos de carácter universal que fundamenten las garantías constitucionales de todas las naciones (Nussbaum, 2002: 68)¹³.

La autora propone una lista de capacidades centrales (que amplía la lista de bienes primarios de Rawls) tales como la vida; la salud corporal que incluye tener buena salud, alimentación y vivienda, así como la salud reproductiva; la integridad corporal, como la capacidad de moverse libremente y donde “los límites del propio cuerpo sean tratados como soberanos”; los sentidos, la imaginación y el pensamiento (educación y libertad de expresión); las emociones (amor y cuidado); la razón práctica entendida como la capacidad de “plasmar una concepción del bien” y planear de manera crítica la propia vida; la afiliación como la capacidad de vivir con otros y mostrar preocupación por los demás; el cuidado por las otras especies; el juego y el control del propio entorno tanto político como material (participación política y propiedad) (Nassbaum, 2002: 120-123). Esta lista de capacidades centrales incluye aspectos decisivos para el desarrollo y funcionamiento de las personas, y en particular para el despliegue del ser y el hacer de las mujeres. De otra parte, la relación que establece entre capacidades y derechos humanos amplía el horizonte político de la lista, en la medida en que su objetivo no se limita simplemente al funcionamiento real de los individuos, sino a que estos tengan la capacidad de decidir como funcionan (Nassbaum, 2002: 149).

El concepto de la equidad en las políticas educativas de la cepal

El concepto de equidad como principio rector de las políticas sociales se adoptó en los años noventa. Como “criterio esencial” de las políticas educativas hace referencia a la “igualdad de oportunidades, la compensación de las diferencias, el desarrollo equilibrado y la cohesión del grupo total en su conjunto” (Cepal/Unesco, 1992: 126). En este contexto la equidad implica “igualdad de oportunidades de acceso, de tratamiento y de resultados”, por lo tanto, no se puede reducir al ingreso al sistema educativo ni al aumento de la cobertura; al contrario, la necesidad de brindar educación con calidad para todos/as se convierte en un asunto prioritario en la agenda regional. Para que la equidad se constituya en una estrategia efectiva de las políticas, el Estado debe participar activamente en su desarrollo, y para ello es preciso “que compense puntos de partida desiguales, que equipare oportunidades, que subvencione a los que lo necesitan y que refuerce capacidades educativas en las localidades y regiones más atrasadas y apartadas” (Cepal/Unesco, 1992: 129).

La influencia del enfoque rawlsiano de la teoría de la justicia en la formulación de las políticas, y por consiguiente, en la concepción del principio de equidad, es evidente. De este modo, la igualdad de oportunidades y el principio de diferencia se constituyen en pilares fundamentales de las políticas educativas. Bajo esta concepción, las acciones deben dirigir su atención y esfuerzos en favor de los grupos más pobres, de los excluidos en razón de su adscripción étnica y por su localización en las zonas rurales o en territorios aislados y marginales. En los lineamientos de política formulados en Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad (1992), el compromiso con las poblaciones más pobres y menos favorecidas es reiterado, y el concepto de equidad tiene una clara relación con la pobreza. Se hace especial énfasis en la igualdad de oportunidades como una forma de alcanzar mayor equidad entre las familias de los estratos altos, medios y bajos. Se busca mejorar tanto el acceso como la calidad de la educación, es decir, las acciones se orientan principalmente a promover la equidad pre-sistema e intrasistema y por ende, a la ampliación de las coberturas y al logro de una mayor eficiencia y rendimiento escolar con el fin de aumentar la opción de los grupos menos favorecidos de acceder a mejores oportunidades laborales en el sistema productivo.

En Equidad, desarrollo y ciudadanía (Cepal, 2000b) se observa la influencia del enfoque de las capacidades de Sen. Así, “la equidad implica, dar oportunidades a todos los educandos para desarrollar sus potencialidades y para lograr hacer el mejor uso productivo y de realización personal de estas potencialidades en el futuro” (Cepal, 2000b: 51). El principio de diferencia cobra más fuerza e implica la identificación de situaciones de vulnerabilidad especialmente críticas, así como la flexibilidad suficiente entre políticas igualitarias y políticas que reconozcan las diferencias. Para el logro de una mayor equidad es preciso: 1. asegurar la cobertura universal progresiva en la enseñanza básica y media y la reducción de las brechas existentes en la calidad de la educación; 2. adaptar programas y contenidos a los grupos específicos; 3. buscar la pertinencia curricular teniendo en cuenta las realidades territoriales; y 4.destinar fondos especiales en las zonas de mayor vulnerabilidad social y económica (Hopenhayn y Ottone, 2002: 115-116) .

El concepto de equidad en la educación remite a tres momentos: la equidad pre-sistema, relacionada con las condiciones de acceso al sistema educativo y la capacidad de los usuarios/as para incorporarse en él; la equidad intra-sistema, atañe a la homogeneidad de la educación que deberían recibir niños/as de diferentes estratos socioeconómicos u otras variables que los diferencien. En efecto, el sistema educativo debería dejar atrás la segmentación que discrimina entre una educación para ricos y otra para pobres. Por último, la equidad post-sistema se expresa en la capacidad de inserción de los individuos al mercado laboral y sus posibilidades de acceso al empleo y a una mayor movilidad social en un contexto de flexibilización y globalización de las relaciones productivas (Cepal, 2000b: 56). Educación y conocimiento constituyen el punto de unión o bisagra entre la necesidad de adecuar el sistema productivo a las demandas del mundo global y, a la vez, alcanzar sociedades más equitativas e igualitarias.

Con el telón de fondo de la pobreza, la equidad se ha entendido principalmente como la inclusión de los más pobres en el sistema educativo, lo que explica el énfasis de las políticas en la ampliación de coberturas. No obstante, también ha implicado el reconocimiento de las demandas y necesidades específicas de las “poblaciones especiales” en función de la diversidad étnica y cultural o por otras razones como la ubicación territorial, la discapacidad y las capacidades excepcionales. En síntesis, de acuerdo con el enfoque rawlsiano, el “criterio de equidad” adoptado en las políticas educativas ha asumido como principio de acción la preferencia por los más débiles. De otra parte, el reconocimiento de la pluralidad, la diversidad y las diferencias, en la medida en que éstas deriven en exclusión y discriminación, constituyen, de igual modo, principios de acción del criterio de equidad. Al respecto, se registra un avance en la formulación de las políticas; sin embargo, habría que evaluar su ejecución e impacto. Es decir, ¿el reconocimiento de las diferencias es una realidad en el aula escolar?

La nueva noción de ciudadanía

La emergente concepción de ciudadanía nos remite en primer lugar, a las sociedades de la “información”, la “gestión” y la “informatización” (Cepal, 2000b), y en segundo término, al reconocimiento del multiculturalismo, la diversidad y la diferencia. En el mundo actual, para ejercer efectivamente los derechos ciudadanos, se ha vuelto imprescindible que los individuos posean tanto el conocimiento y dominio, como el acceso a las tecnologías de información y comunicación –TIC–. Sin el conocimiento y el acceso a ellas no es posible hacer parte de las redes y flujos crecientes de información, ni participar en los “diálogos mediáticos”, menos aún, incidir en los debates públicos. Es decir, no se accede a la nueva noción de ciudadanía, y por tanto, se configuran otras formas de exclusión y de pobreza.

Las poblaciones estructuralmente pobres que se encuentran desconectadas y por fuera de la red y de la comunicación interactiva ya no sólo serán “pobres materiales” sino que entrarán a engrosar las filas de los “pobres simbólicos”. Analfabetas o con pocos años de escolaridad y con desconocimiento y falta de acceso a las tecnologías de información y comunicación, no podrán participar en las decisiones públicas, no podrán ejercer sus derechos ciudadanos y serán excluidos del “ejercicio moderno de la ciudadanía” (Cepal, 2000b:168- 169). Aquí hay que tener en cuenta que la ciudadanía moderna también excluye a las mujeres puesto que ellas, como producto de los estereotipos de género, presentan mayores dificultades y resistencias para acceder y dominar las tecnologías de información y comunicación.

La tensión igualdad vs. diferencia, que se manifiesta a su vez entre currículos uniformes vs. Diferentes (Solari, 1994) o competencias básicas vs. cultura y contexto (Sáenz, 2004) o educación centrada en la cultura y en los valores universales de la sociedad vs. el individuo, la diversidad histórica y cultural y el reconocimiento del otro (Touraine, 2001), constituye el otro eje central en torno al cual gira la nueva noción de ciudadanía. De una educación homogénea y uniforme, donde se considera que todos/as son iguales, se pasa a la necesidad de reconocer y respetar las diferencias dadas en razón del origen socioeconómico, del sexo, la edad, la etnia, la orientación sexual, la religión, el origen urbano o rural, las condiciones de excepcionalidad o las limitaciones físicas o psicológicas, entre otras.

En sociedades profundamente inequitativas y estratificadas como las de América Latina y el Caribe, la tensión igualdad/diferencia remite a la necesidad de formular políticas de redistribución y políticas de reconocimiento (Fraser, 2002). Este tipo de políticas en educación implica en primera instancia, alcanzar la cobertura universal en la enseñanza básica y media y el mejoramiento efectivo de la calidad de la educación de los grupos más pobres, y en segundo término, requiere la transformación de los contenidos curriculares y las prácticas pedagógicas de tal forma que se reconozcan y se valoren, más allá de la retórica, las múltiples diferencias y la diversidad cultural.

La transformación de los contenidos curriculares exige un cuidadoso equilibrio en el manejo de la tensión igualdad/diferencia o redistribución/ reconocimiento. Al respecto, hay consenso en la necesidad de establecer currículos con un mínimo de contenidos o núcleo común para todos/as, pero con la flexibilidad suficiente para valorar las diferencias y la diversidad multicultural. El acuerdo sobre el mínimo común a la manera del pacto social, posibilita la democracia y el sentido de lo público. El reconocimiento de las diferencias, entendido como la comprensión y valoración “del Otro en su cultura” y en su identidad, le da a la educación un papel fundamental en la medida en que la escuela pasa a ser un “lugar privilegiado de comunicaciones interculturales” (Touraine, 2001: 285).

También hay consenso al señalar que el aprendizaje y la enseñanza de la diferencia, del multiculturalismo y del nuevo ejercicio ciudadano, no se resuelven plasmándolos en programas o contenidos de carácter disciplinar, no se trata entonces de incluir materias cuyo eje sea, por ejemplo, la diversidad étnica o las diferencias entre hombres y mujeres. En el marco de las reformas educativas, el aprendizaje de la diferencia y de la ciudadanía debe hacer parte del “currículo transversal” (Hopenhayn, 2003; Tedesco y López, 2002), lo que supone un cambio profundo tanto en la concepción y organización curricular, como en la concepción que tienen los/as docentes del conocimiento. La noción de “currículo transversal” debe incluir el enfoque de derechos, y por tanto las manifestaciones más relevantes de la diferencia deben tratarse de manera explícita en todas las áreas del saber. El aprendizaje y la valoración de la diferencia y la ciudadanía no son problemas exclusivos de las ciencias sociales o del desarrollo de las competencias ciudadanas, como suele entenderse desde una visión fragmentada de los procesos pedagógicos y de adquisición del conocimiento.

El “currículo transversal” cuestiona la neutralidad y la objetividad del conocimiento y del saber científico. En tal sentido, las diferencias socioeconómicas, urbano/ rural, de edad, de sexo, étnicas, religiosas, de orientación sexual o debidas a las limitaciones físicas y psicológicas, entre otras, deberíanintegrar el “currículo transversal” y quizá, con mayor razón, campos del saber como matemáticas, lenguaje y ciencias naturales, puesto que el desarrollo de estos conocimientos resulta imprescindible en el mundo actual, y porque el dominio de los mismos ha mostrado discriminaciones y sesgos que colocan en desventaja a los grupos de población más pobres, a los del sector rural, a los grupos étnicos y a las mujeres.

El aprendizaje de la diferencia en sus múltiples manifestaciones debe asumirse de manera directa tanto en los contenidos curriculares de todas las áreas del saber, como en el currículo oculto que atraviesa las prácticas escolares, las relaciones cotidianas que se dan dentro del aula y la comunicación entre los diferentes actores de la comunidad educativa. La transversalidad del currículo no se puede reducir al reconocimiento retórico y “políticamente correcto” de la diferencia y la sociedad multicultural, que se puede quedar en discursos abstractos que nos remiten a la “formación integral del sujeto”, al “respeto de los derechos humanos”, a la “democracia”, la “equidad” y la “ciudadanía moderna”, pero sin establecer dentro del aula una relación directa y vivencial con las realidades más inmediatas como la diferencia sexual, las diferencias étnicas y de clase.

Hay que destacar que el reconocimiento, tanto discursivo como práctico, de las diferencias socioeconómicas, étnicas y de edad, tiene mayor aceptación, en comparación con las diferencias de género¹⁴. En el mismo discurso que reivindica las diferencias como una nueva noción de ciudadanía, las mujeres continúan siendo ciudadanas de cuarta o quinta categoría. Situación que no deja de llamar la atención si tenemos en cuenta que la diferencia sexual atraviesa el cuerpo mismo de los sujetos y porque como señala Touraine: “Donde la existencia del Sujeto está más profundamente comprometida es en la relación entre hombres y mujeres, porque la acción liberadora de éstas puso fin a la identificación de una categoría particular de seres humanos con lo universal” (Touraine, 2001: 191).

La transformación de los contenidos y las prácticas pedagógicas debe dejar atrás la separación entre vida escolar y extraescolar, debe dar paso a la “escuela de la comunicación”, que a su vez hace posible la “escuela del Sujeto orientada hacia la libertad del Sujeto personal” propuesta por Touraine. Este modelo es compatible con el desarrollo de las capacidades y potencialidades de los individuos en sus diferentes dimensiones, y aborda precisamente la realidad de los/as jóvenes allí donde ella se manifiesta con mayor intensidad y complejidad: como es el fortalecimiento de su identidad y subjetividad a través de la vivencia de su corporalidad y sexualidad o de otras experiencias que pueden ser determinantes en sus vidas y que no se limitan solamente a la formación de sujetos aptos para la vida productiva.

Conclusiones

La equidad de género no ha sido una prioridad en la agenda de las políticas educativas. En la definición del concepto de equidad, así como en los objetivos y lineamientos de las políticas, no aparece la “cuestión” del género ni se identifica el sexismo en la educación como un problema que pone en desventaja a las mujeres frente a los hombres. Es cierto que tampoco se desconoce la inequidad de género existente en otros campos, de tal forma que los diagnósticos realizados por la Cepal llaman la atención en torno a problemáticas específicas como la pobreza de las mujeres, sus condiciones de vida en el sector rural, la jefatura femenina, el embarazo adolescente, la violencia intrafamiliar, la discriminación salarial y la escasa participación femenina en los espacios de decisión; pero estas problemáticas no se relacionan directamente con el sistema educativo ni con sus políticas. En el diagnóstico y en la agenda de investigación propuestos en la Novena Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Caribe (Cepal, 2004), aparte de las problemáticas que vienen de tiempo atrás, emergen nuevas cuestiones, entre ellas: el análisis de los discursos, imaginarios y representaciones y la función de los medios de comunicación, la economía del cuidado y las políticas de conciliación del trabajo remunerado y no remunerado, los sistemas de pensiones y las cotizaciones femeninas, la migración, los obstáculos que enfrentan las microempresarias, los estudios de legislación comparada, y la participación de las mujeres en las políticas públicas e iniciativas ciudadanas. Infortunadamente, en la agenda de investigación no hay una sola acción relacionada con el sexismo en el sistema educativo. La única referencia que aparece en el diagnóstico, llama la atención sobre la menor escolaridad y mayor analfabetismo de las mujeres indígenas y afrodescendientes.

La equidad de género no ha sido una cuestión importante en la agenda educativa por dos razones fundamentales: primero, porque la prioridad regional en las políticas ha sido la inclusión de los más pobres al sistema, y segundo, porque en promedio las estadísticas y los indicadores de acceso no presentan diferencias entre hombres y mujeres. Así, en la mayoría de los países niños y niñas tienen igual acceso a la educación, es más, en varios países indicadores tales como matrícula, años de escolaridad, aprobación, deserción y repetición favorecen a las mujeres¹⁵. Al explicar la ausencia de la equidad de género en la agenda educativa de la Cepal, además de reiterar que “en la región las mujeres tienen igual escolaridad que los hombres”, Hopenhayn agrega un factor muy importante, según el cual “desde el punto de vista programático de las políticas públicas y de la formación docente no se sabe cómo abordar el tema del currículo oculto”¹⁶, lo que plantea retos a la investigación y al diseño de las políticas públicas.

Recapitulando, existe una equidad pre-sistema en la medida en que en la región el ser niña no constituye un motivo de exclusión del sistema educativo. El sexismo existente en los contenidos curriculares y en las prácticas docentes, no se considera un problema relevante de la equidad intra-sistema; y por último, las consecuencias del sexismo y la discriminación de género en la educación serían responsabilidad de la equidad post-sistema, en este caso del mercado laboral en lo que tiene que ver con la discriminación salarial y la segmentación del trabajo. De otra parte, no deja de llamar la atención que las políticas educativas ignoren que en la región cerca del 70% del gremio docente está conformado por mujeres, que además, provienen de los estratos bajos¹⁷.

Ahora bien, el principio de equidad que ha orientado las políticas educativas en la región no posibilita la ampliación de las capacidades de las mujeres, en el sentido propuesto por Nussbaum, cuando se refiere al desarrollo de una vida plenamente humana. Tampoco da paso a la ampliación de las capacidades de los hombres. La plena realización de las capacidades humanas implicaría acciones encaminadas a transformar los contenidos curriculares, así como la formación docente, de tal manera que se cuestione la división sexual del trabajo que encubre lógicas de dominación y subordinación en las relaciones hombre/mujer. Habría que hacer explícito en los currículos y en las prácticas pedagógicas el rechazo de cualquier forma de discriminación en razón del origen social, el sexo, la etnia, la edad y la orientación sexual, entre otras. Implicaría tanto políticas de redistribución orientadas a incluir a los grupos más pobres dentro del sistema educativo, como políticas efectivas de reconocimiento que en verdad mejoren la calidad de la educación desde una concepción integral y universal de la gama de derechos.

El balance de las reformas educativas, implementadas en los años noventa en la región, no es muy alentador. Tampoco se vislumbran cambios sustanciales en el mediano plazo, si tenemos en cuenta los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015. En ellos se propone lograr la educación primaria universal, lo que a todas luces resulta insuficiente puesto que en promedio se requieren, como mínimo, once años de escolaridad para no caer en la pobreza (Hopenhayn y Ottone, 2002) y para dar respuesta a las demandas de la globalización y acceder a la nueva ciudadanía. Si bien, la universalización de la educación es fundamental, el problema no se puede reducir solamente al acceso y a la ampliación de coberturas. Ningún campo de acción puede ser más estratégico que la educación para cumplir otro de los objetivos del milenio “promover la equidad de género y la autonomía de la mujer” (Conpes/DNP, 2005), para la cual es preciso tener una mayor voluntad política por parte de los gobiernos. Quizá entonces no sea suficiente “reformar las reformas”, puesto que lo que se requiere es cambiar la lógica individualista de un sistema centrado casi exclusivamente en la producción y el consumo (el tener), para dar paso a un sistema que conciba a cada ser humano como un fin en si mismo, de tal forma que privilegie su capacidad de ser y hacer. Desde esta perspectiva, la lista propuesta por Nassbaum, aunque presenta desafíos enormes para las políticas públicas, debería cruzar de manera transversal la formulación y ejecución de las políticas educativas.

Citas

1 Este artículo se realizó en el marco de la ejecución del proyecto de investigación Reforma educativa y género: un estado de situación en Argentina, Chile, Colombia y Perú, coordinado por Hexagramas Consultoras de Chile (2004-2005). El estudio Reforma educativa y género: caso Colombia, estuvo a cargo de la línea Género y Cultura de la Universidad Central, bajo la dirección de Lya Yaneth Fuentes. El proyecto contó con el apoyo financiero de la Fundación Ford. Jimena Holguín, asistente de investigación, y Betulia Jiménez, homologante de la Escuela de Economía de la Universidad Central, participaron en la búsqueda bibliográfica y en la elaboración de resúmenes.

2 La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) es el organismo de las Naciones Unidas responsable en la región de formular y orientar las políticas económicas y sociales. Su influencia en la producción de conocimientos, en el pensamiento social y en las políticas públicas es ampliamente reconocida.

3 La tasa de repetición es una de las más altas en el mundo. Cerca de la mitad de los/as estudiantes que ingresan a la primaria en América Latina y el Caribe finalizan este ciclo, y en promedio el 30% de los alumnos/as que ingresa cada año al nivel básico repite (Cepal/Unesco, 1992; Solari, 1994; Cepal, 2000b; Hopenhayn y Ottone, 2002).

4 La tasa de egreso, entre otros indicadores, muestra la inequidad del sistema y su estratificación social. Así, en los estratos altos el egreso es casi universal; para los sectores medios y medios bajos urbanos se calcula en cerca del 50% y, en contraste, sólo llega al 10 o 15% para el conjunto del sector rural (Solari, 1994).

5 Los “asuntos de las mujeres” hacen referencia a sus demandas o necesidades específicas por razones biológicas, como sería el caso de su salud y sus derechos reproductivos y/o por razones socioculturales, como sería por ejemplo el sexismo en la educación (Lovendusky, 2001).

6 Las mujeres presentan tasas de matrícula y escolaridad iguales o superiores a las de los hombres en los diferentes niveles del sistema, aunque en países como Bolivia, Guatemala, Perú, Haití, Ecuador y Panamá, todavía persisten brechas considerables.

7 Entre 1993 y 1999 en Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay se encontró que no sólo subsisten disparidades salariales entre hombres y mujeres, sino que éstas han aumentado en todos los niveles educativos, siendo más notorio entre la población trabajadora joven (Carlson, 2002).

8 En las reformas educativas “la cuestión de género permanece constreñida a aspectos de acceso, y no avanza hacia contenidos o procesos” (Stromquist, 2002: 82).

9 La producción de recursos humanos, la construcción de ciudadanía y el desarrollo de sujetos autónomos, como pilares básicos de la modernidad, constituyen objetivos fundamentales para la educación (Hopenhayn y Ottone, 2002:102). En cumplimiento de los mismos, la Cepal y Orealc definen los códigos de la modernidad como “el conjunto de conocimientos y destrezas necesarios para participar en la vida pública y desenvolverse productivamente en la sociedad moderna” (Cepal, 2000b:65).Estos conocimientos y destrezas requieren por parte de los individuos habilidades en las operaciones aritméticas básicas, en la redacción y compresión de lectura, capacidad de observación, descripción y análisis, capacidad de adaptación frente a los cambios y nuevos desafíos, iniciativa, manejo de racionalidades múltiples, capacidad de interacción y de gestión, espíritu crítico en la selección y procesamiento de información y disposición para trabajar en equipo, entre otras (Cepal/ Unesco, 1992:157 y Hopenhayn y Ottone 2002:103).

10 Tomando como ejemplo una situación hipotética de igualdad, Rawls desarrolla su concepción de la justicia imaginando una “posición original”, previa a cualquier arreglo o pacto social, en la cual individuos “racionales, libres e iguales” por unanimidad establecen “principios de justicia razonables y bien fundados” que favorezcan de manera justa y equitativa los intereses de todos. La situación de equidad para acordar cuáles deben ser las reglas de juego que normen la convivencia colectiva, la garantiza el “velo de ignorancia” que debe cubrir a todos en el momento de decidir dichas reglas. En la “posición original” los individuos no deben saber nada de sí mismos ni de los otros; todos están cubiertos igualmente por el velo de ignorancia de tal forma que al acordar las reglas de juego ninguno puede sacar ventaja sobre los otros en función de diferencias naturales o sociales, como por ejemplo, haber nacido con alguna incapacidad física o muy bien dotado, pobre o rico. La situación de equidad también está dada al no mediar entre ellos relaciones de autoridad, dependencia, dominio y sumisión, en consecuencia pueden decidir los principios de justicia con total independencia e imparcialidad (Rawls, 1995).

11 Existen dos concepciones de la igualdad de oportunidades: la primera considera que la “sociedad debiera hacer lo posible para “nivelar el terreno de juego” entre los individuos que compiten por un puesto, o nivelarlo previamente durante su período de formación, (…) la segunda concepción, que denomino “principio de no discriminación o de mérito”, establece que en la competencia por un puesto en la sociedad han de ser incluidos entre los aspirantes todos aquellos que poseen las características adecuadas para desempeñar las obligaciones que dicho puesto conlleva, y a la vez que su elección para éste se decidirá atendiendo solamente a estas características.” (Roemer, 1998:71). De estas dos concepciones, según el autor, la que tiene mayor alcance es la del principio de nivelación del terreno de juego. Una tercera aplicación de la igualdad de oportunidades es la que tiene que ver con las acciones afirmativas también llamadas acciones de discriminación positiva. Con ellas se busca corregir la desigualdad de hecho dado que la igualdad jurídica formal, la igualdad ante la ley y el mismo principio liberal de igualdad de oportunidades no han sido suficientes para que los grupos en desventaja alcancen mayores niveles de igualdad en los diferentes ámbitos.

12 Al respecto, Sen nos trae un ejemplo bastante ilustrativo: “con el mismo haz de bienes elementales, una mujer embarazada o una mujer con hijos que cuidar, tiene mucha menos posibilidad de alcanzar sus objetivos que un hombre que no tiene que cargar con este peso” (Sen, 1995:39).

13 En el debate actual de la teoría feminista y acorde con el enfoque de las capacidades, Nussbaum se inscribe en el feminismo universalista. En este las concepciones de justicia social, del bien común, de ciudadanía y acción pública son fundamentales. Aquí la tensión igualdad/diferencia y en particular, la cuestión de la diversidad es muy importante. Las universalistas cuestionan el relativismo cultural en la medida en que ignora y acepta la desigualdad entre los sexos por encima de los derechos de las mujeres. Pero de otra parte, la pregunta de Dietz. es: “¿Puede reconciliarse la universalidad con las diferencias?” Aunque en el debate del feminismo contemporáneo el problema de fondo es “el estatus del sujeto como punto de partida para la teorización política feminista” (Dietz, 2005:210), es decir, ¿se trata de construir o deconstruir el sujeto? Una síntesis excelente de las diferentes corrientes y tensiones de la teoría feminista actual se puede leer en Mary Dietz (2005).

14 Existen menos resistencias a la hora de formular políticas dirigidas a los infantes, los jóvenes, los adultos/as mayores y los grupos étnicos. Así por ejemplo, en Colombia la Constitución de 1991 dio paso a la etnoeducación para fortalecer la identidad y preservar la lengua, conocimientos y prácticas de estos grupos. En el 2003 se conformó la Comisión Pedagógica de Comunidades Negras como instancia asesora del Ministerio de Educación y se creó la Cátedra de Estudios Afrocolombianos. En contraste el estudio realizado sobre reformas educativas y equidad de género, pudo constatar que el sexismo en la educación no es, ni ha sido, un tema importante en las agendas de gobierno. Tampoco ha sido un tema de primer orden para el movimiento de mujeres, y menos aun para el sindicalismo del gremio docente (Fuentes y Holguín, 2006).

15 “Si en Colombia fuera como en Afganistán o en Bangladesh donde las niñas no van a la escuela, se hubiera tenido que hacer un esfuerzo enorme por escolarizar a las niñas, pero la prioridad en cobertura no se le dio a las niñas porque ya estaban ahí”. Margarita Peña, ex-viceministra de educación y ex - secretaría de educación de la Secretaría Distrital de Bogotá. Entrevista realizada en Bogotá, enero 18 de 2005. Durante la ejecución del proyecto Reforma educativa y género: caso Colombia, se entrevistaron personas expertas en los temas en cuestión.

16 Y aunque en la Cepal existe la Unidad de Mujer y Desarrollo al ser separada de la Unidad de Desarrollo Social “terminó constituyéndose en una unidad independiente, con un discurso paralelo al de educación, pero que se cruza con algunos temas como familia, salud reproductiva, violencia intrafamiliar y empleo”. Martín Hopenhayn, experto principal de la División de Desarrollo Social de la Cepal, quien orientó las políticas educativas. Entrevista realizada en Bogotá, junio 9 de 2005. Se deduce entonces que los responsables de formular las políticas educativas no han pensado la cuestión de género, y tampoco han trabajado de manera conjunta el sexismo en la educación con la Unidad de Mujer y Desarrollo.

17 En el 2003 el 68.4% del personal docente de preescolar, básica primaria, secundaría y media del sector oficial eran mujeres (Liang, 2003). En Colombia, las políticas de formación docente son neutrales al género, de tal forma que el docente ideal que se proponen seguir, se piensa a partir del modelo de masculinidad existente (Fuentes y Holguín, 2006).

Bibliografía

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Última actualización en 06 Enero 2017

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Cuidado no remunerado y acceso a la protección social*

Cuidado não remunerado e acesso à protecção social

Unpaid care and access to social protection

Flavia Marco Navarro**

* Este trabajo se presentó en la Reunión Internacional de expertas/os en cohesión social, políticas conciliatorias y presupuesto público: una mirada desde el género, realizada en Ciudad de México, entre el 24 y el 26 de octubre de 2005. La reunión fue organizada por el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), el Proyecto de Política Fiscal Pro-Equidad de Género de América Latina y el Caribe y por la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Agradecemos a las entidades convocantes la autorización para la publicación de este artículo.

** Abogada, con maestría en Derecho Económico y especializada en Estudios de Género y Sociedad. Experta del Proyecto “Políticas laborales con enfoque de género”, en la Unidad Mujer y Desarrollo de la CEPAL. E-mail: Esta dirección de correo electrónico está protegida contra spambots. Usted necesita tener Javascript activado para poder verla.

Resumen

El artículo aborda los sistemas de pensiones y los programas de alivio a la pobreza en América Latina. Se trata de dos componentes de la protección social que revelan cómo las mujeres en muchos casos son incluidas en esta, a partir de su rol de cuidadoras no remuneradas. Al mismo tiempo, es precisamente este papel el que dificulta una mejor posición de las mujeres en el mercado laboral, la que a su vez resulta determinante para su acceso y permanencia en el mismo sistema de protección social, concretamente en los sistemas previsionales de pensiones y de salud.

Palabras clave: protección social, pobreza, género, pensiones, cuidado no remunerado.

Resumen

O artigo aborda os sistemas de aposentadorias e os programas de alívio da pobreza na América Latina. Trata-se de dois componentes da proteção social que revelam como as mulheres em muitos casos são incluídas a partir de seu papel de cuidadoras não remuneradas. Ao mesmo tempo, é precisamente este papel o que dificulta uma melhor posição das mulheres no mercado de trabalho, a que por sua vez resulta determinante para seu acesso e permanência no mesmo sistema de proteção social, concretamente nos sistemas previdenciários de aposentadorias e saúde.

Palavras-chaves: proteção social, pobreza, gênero, aposentadorias, cuidado não remunerado.

Resumen

The article deals with the pensions’ systems and the poverty’s programs in Latin America. Both are elements of social protection that reveals the way of the women are included because of their role inside the non paid care economy. At the same time, this role makes difficult one better position of the women in the labor market, which is determining for their

Key words: social protection, poverty, gender, pensions funds, non paid care access and permanence to the same social protection, specifically to the pensions funds and health systems.

La población de América Latina está envejeciendo, aunque en muchos países aún no se perciben los efectos de este fenómeno debido a que experimentan un bono demográfico, producto de un pasado reciente de alta fecundidad. Sin embargo, la transición demográfica avanza y parece no haber mecanismos para abordar la nueva estructura de edades de la población, que conlleva un perfil distinto de dependientes y nuevas necesidades en materia de salud.

El empleo es un bien escaso y los contratos laborales típicos e indefinidos están pasando de ser la regla a la excepción. En los mercados de trabajo la informalidad se masifica y feminiza, sin ser recogida por los sistemas previsionales. Estos procesos se experimentan en un contexto de pobreza y de desigualdades sociales y de género, que se ven potenciadas y demandan respuestas urgentes de sistemas de protección social que sean universales, solidarios, eficientes y sostenibles.

La Cepal considera como componentes de la protección social: los sistemas de salud previsional, los seguros de desempleo, los programas de alivio a la pobreza y los sistemas de pensiones¹. Este artículo tratará los dos últimos componentes en sus relaciones con el trabajo de cuidado no remunerado, debido a que la Unidad Mujer y Desarrollo de la Cepal cuenta con abundantes estudios que aportan evidencia empírica y nuevos abordajes conceptuales sobre las desigualdades de género en estas áreas de la protección social.

1. ¿Por qué considerar el trabajo del ciudadano no remunerado en la protección social?

Una primera vinculación entre el cuidado y los sistemas de protección social resulta evidente, ya que estos constituyen una forma de cuidado indirecto; pero para más de la mitad de la población, las mujeres, la conexión resulta más compleja y acarrea consecuencias negativas para el ejercicio de una serie de derechos.

La relación de las mujeres con los sistemas, primero de seguridad social y ahora de protección, ha estado mediatizada por el rol de cuidadoras que se les continúa asignando. En diferentes épocas de la historia, los sistemas societales de cuidado han distribuido las responsabilidades de cuidado de la niñez, de la ancianidad y de las personas enfermas entre el Estado, el mercado, la sociedad civil y las familias; pero éstas últimas siempre han absorbido una importante porción de este trabajo. Como es de suponer, son las mujeres quienes en el interior de los hogares se hacen cargo de estas tareas, y asumen también gran parte de las mismas en el voluntariado, otras organizaciones de la sociedad civil y, de manera remunerada, en el Estado (Giménez, 2003). Es exactamente por su función de cuidadoras que se les reconoce a las mujeres el acceso a los derechos sociales en general y a las prestaciones de la previsión social en particular, determinando su doble relación con el cuidado: fueron acreedoras del derecho al cuidado precisamente por ser las encargadas de prestarlo. Esta relación persiste, a pesar de las reformas estructurales realizadas en materia de previsión social, y penetra también los programas de alivio a la pobreza llevados a cabo en varios países de la región desde fines de los años noventa. El trabajo de cuidado que realizan las mujeres de manera no remunerada está subsidiando a los sistemas de protección social. Ellas se encargan de lo que debería ser una responsabilidad social y, por tanto, materia de cobertura previsional. Y aquí se presenta otra faceta de la especial relación de las mujeres con la protección social, ya que su rol de cuidadoras perjudica su situación previsional. En efecto, la asignación de las tareas domésticas, de crianza y de cuidado a las mujeres como responsables casi exclusivas, determina sus condiciones en el mercado laboral y marca su situación previsional.

Las mujeres reparten su tiempo según la tajante división entre el mundo público y el privado. Las que están en ambos, tienen que conciliar. No se trata, por tanto, de una elección. La obligación de las mujeres de optar, de hacer renuncias en una de estas esferas, restringe su libertad en un contexto en el que la maternidad continúa sin concebirse como una responsabilidad social, a pesar de las estipulaciones de convenciones internacionales en esta materia (Marco y Rico, 2005).

Es necesario abrir el debate sobre un tema que hasta hace poco parecía claro e incuestionable: los hombres a la producción y las mujeres a la reproducción. El modelo entró en crisis y, sin embargo, las políticas siguen en gran medida pensadas para familias nucleares patriarcales, con padres proveedores y madres que trabajan en el interior del hogar o en jornada parcial (Olavaria y Céspedes, 2002).

Los programas y disposiciones legales para que mujeres y hombres puedan conciliar las responsabilidades familiares, el trabajo doméstico y el remunerado son escasos: se limitan a determinada población objetivo (cuidado para hijos/as de jefas de hogar, mujeres de escasos recursos) y, por lo general, se destinan a las trabajadoras, operando el supuesto de que son ellas quienes deben conciliar,

por ser las responsables del trabajo doméstico y del cuidado de los hijos/as. Las medidas adoptadas se refieren a la obligación de las empresas de tener sala-cunas –en casi la totalidad de los casos en función del número de mujeres empleadas, con la excepción de Ecuador y Paraguay– y centros o programas de cuidado infantil. Menos frecuentes aún son las licencias para el cuidado de hijos/as enfermos (sólo en Chile y en Cuba, además de la licencia por “calamidad doméstica” para los funcionarios de Ecuador y de la licencia por enfermedad de hijos u otras personas bajo cuidado o custodia también para el sector público en Puerto Rico). Igualmente escasas son las licencias para trabajadores hombres por nacimiento de un hijo/a (Argentina, Brasil, Chile y Colombia, mientras que en Uruguay y Puerto Rico son para funcionarios. La figura de la excedencia² para el cuidado de hijos/as sólo figura en un país (Argentina) y está destinada exclusivamente a las trabajadoras (Marco y Rico, 2005)³.

Como se aprecia, se está lejos de concebir el cuidado y la crianza como responsabilidades sociales, puesto que es muy poca la porción de dicha responsabilidad que asumen las empresas y los estados. Los escasos avances están destinados a que las mujeres concilien su vida laboral con la familiar. ¿Pero queremos las mujeres conciliar? Lo que queremos es una organización distinta del mercado laboral, del trabajo dentro de la familia y de los servicios públicos. No queremos tener que conciliar, ni ser el espacio de ajuste de dos espacios opuestos: queremos que dejen de ser opuestos.

2. Los programas de alivio a la pobrza

Varios países de la región están llevando a cabo programas de alivio a la pobreza, entre ellos: Bolsa Familia y Hambre cero en Brasil; Bono de Desarrollo Humano en Ecuador; Jefes y Jefas de Hogar en Argentina; Oportunidades en México y Chile Solidario en Chile (Serrano, 2005).

La intención de este acápite no es caracterizar los programas y menos evaluarlos, sino presentar algunos elementos comunes que dan cuenta de la persistencia de un sistema de género del cual las políticas públicas son parte y que, en este caso, lejos de fomentar una redistribución de las responsabilidades de cuidado, refuerza su atribución a las mujeres. Se trata de programas focalizados de transferencias monetarias con amplias coberturas. Siete millones de familias beneficiarias en Brasil y cinco en México, son coberturas no vistas antes en los programas gubernamentales de la región.

Los resultados han sido positivos en términos de acceso a servicios, básicamente de salud y educación, lo que se ha conseguido mediante subsidios a la demanda, ya que no inciden sobre la oferta de estos servicios (Serrano, 2005). Si bien la mejora de la calidad de la salud y la educación no son materia de los programas de alivio a la pobreza, por lo que resultaría inapropiado hacerles requerimientos en este sentido, sí podría pensarse en los impactos positivos de su articulación con las políticas sectoriales y locales.

En los hechos, estos programas han venido actuando como paliativo frente a las deficiencias de otros componentes del sistema de protección social. Es debido al éxito en este cometido y por los compromisos presupuestales relativamente bajos que han significado, que está surgiendo el argumento de que resultaría más eficiente invertir en estos programas que en los sistemas previsionales, sin plantearse siquiera la posibilidad de reformar estos últimos. El peligro de estas propuestas radica en que propugnan substitución en lugar de complementariedad⁴.

En la misma dirección se advierte que los objetivos de la seguridad social se han subsumido a las posibilidades de financiamiento, siendo estas el principal argumento para impedir modificaciones en las reformas ya operadas, lo que contrasta con el hecho de que, en su momento, hubo fondos para esas costosísimas reformas; pero no para las prestaciones. De ahí que aparezca un interrogante central con respecto al futuro de la política y la protección social en la región: ¿se logrará instalar una dinámica política interna en donde las decisiones en materia de gasto público social surjan de procesos políticos democráticos y en la que la valoración final de la función del Estado en esta materia sea directamente dependiente de las necesidades y preferencias de los ciudadanos y ciudadanas? (Pautassi, 2005:10-1).

a)El ciudadano como via de acceso de las mujeres

Los beneficios que otorgan los programas de alivio a la pobreza dependen del cumplimiento de una serie de requisitos, pensados para beneficiar a la familia destinataria, sobre todo a la niñez. Se trata entonces de transferencias condicionadas.

Las receptoras son las mujeres, ya sea por disposición expresa o porque así se ha venido ejecutando el programa en la práctica. Son ellas también quienes deben cumplir los requisitos de asistencia a campañas de vacunación, talleres de salud y de nutrición, asegurar el acceso de los hijos e hijas a la escuela, al igual que un porcentaje de asistencia a la misma. Como se aprecia, todas las condiciones están relacionadas con el bienestar familiar y las mujeres aparecen como las exclusivas encargadas del mismo; por ello, son las receptoras.

La recepción de las transferencias por parte de las mujeres ha significado, en muchos casos, para ellas, mayor control sobre la economía familiar y más espacios de interacción, derivados sobre todo del proceso de cobro del beneficio. En ese sentido, se habla de un empoderamiento femenino no planificado por los programas, que aparece como una externalidad positiva de los mismos. Pero la recepción del beneficio y los requisitos asociados, también han implicado una recarga en el tiempo de las mujeres, a la vez que se apoyan en la división sexual del trabajo y fortalecen la imagen de la mujer como “ser al servicio de otros” (Serrano, 2005).

b) Algunas sugerencias para la redistibución del ciudadano

El que las mujeres sean las receptoras constituye un reconocimiento, una contraprestación a su trabajo no remunerado de cuidado. Sin embargo, el análisis de los programas sugiere otra cosa. En algunos casos, está claro que el cobro de estas prestaciones por parte de las mujeres no responde a un reconocimiento sino a su instrumentalización, en virtud de que serían mejores administradoras de los recursos y los destinarían a mejores usos que los hombres. Pero hasta en el mejor de los supuestos, de que esta transferencia sea un reconocimiento, ¿por qué no apuntar también a la redistribución del cuidado? La incorporación del enfoque de género en las políticas públicas es producto de procesos muy complejos y variables, que se van desarrollando de diversas maneras según quienes van siendo los actores (Rico, 2000: 200). Esta complejidad va de la mano con extensos períodos y, en muchas ocasiones, resultados a largo plazo. Sin embargo, es posible adoptar medidas simples que no afectan ni la estructura ni la intencionalidad de los programas de alivio a la pobreza y que podrían tener impactos positivos en la redistribución del cuidado a mediano plazo. En este sentido podría modificarse la condicionalidad de los beneficios, para exigir a los hombres su asistencia a las campañas de vacunación, controles de salud de los hijos e hijas, talleres de nutrición y reuniones escolares. Medidas como las mencionadas no sólo significarían una liberación del tiempo de las mujeres, sino que, además, enviarían un mensaje sobre la responsabilidad masculina en el bienestar familiar y, por ello, representarían también un aporte en términos simbólicos.

3. Los sistemas de pensiones

Ya a fines de los años noventa, habiendo evaluado esta década, se constataba la necesidad de políticas y programas que consideren la situación específica de las adultas mayores, tomando en cuenta tanto los problemas metabólico-degenerativos particulares de su constitución biológica y los psicológicos derivados de la falta de reconocimiento social, como el hecho de que la incidencia de la pobreza y la jefatura de hogar era mayor en las ancianas, al igual que su situación de dependencia (Rico, 2000: 185).

La necesidad de políticas como las mencionadas sigue vigente y se hace aun más patente frente al agravamiento de los problemas de cobertura y de suficiencia de las prestaciones de los sistemas de pensiones, así como de las desigualdades al respecto entre mujeres y hombres, que se derivaron de las reformas estructurales realizadas en este componente de la protección social en varios países de América Latina⁵.

Los estudios evidencian que las reformas de pensiones: reproducen las diferencias del mercado laboral; incorporan fórmulas de cálculo de las pensiones que implican una discriminación expresa contra las mujeres, las que en varios países se agravan con la menor edad de jubilación de éstas; excluyen a quienes se dedican al trabajo reproductivo, es decir, alrededor del 60% de las mujeres, convencionalmente consideradas inactivas, no tiene acceso a las pensiones o se encuentra a expensas de recibir una pensión de viudez o asistencial en los países donde ésta existe. Como resultado, las mujeres obtienen pensiones inferiores a las de los hombres y, a pesar de que son la mayoría de la población adulta mayor, están sub representadas entre los perceptores de pensiones (Marco, 2004).

a) El cuidado como vía de acceso y como obstáculo para las mujeres

Las reformas de pensiones fueron diseñadas para un determinado perfil de ciudadano: hombre, urbano, trabajador dependiente del sector formal de la economía, con contrato indefinido e ingresos suficientes y regulares que le permitan continuidad y densidad en las cotizaciones. Las mujeres figuran en muchos casos como dependientes, cargas o beneficiarias de un trabajador hombre titular. Precisamente por ser cuidadoras, al igual que en los sistemas predecesores de la capitalización individual, y a pesar del cambio de paradigmas que implicaron las reformas⁶, la relación de las mujeres con la protección social sigue mediatizada por el cuidado, que se mantiene sin ser reconocido ni redistribuido. De ahí que persista la noción de una ciudadanía social subordinada de las mujeres.

Para las mujeres que acceden al sistema de pensiones “por derecho propio”, es decir, por ser trabajadoras remuneradas, los problemas no desaparecen. Primero, porque no se las exime del trabajo de cuidado, de crianza y doméstico que sigue determinando su situación laboral. Como es sabido, las trabajadoras están sobre representadas en las categorías ocupacionales que tienen menos oportunidades de acceder y permanecer en el sistema previsional, como son las de servicio doméstico, familiares no remuneradas y cuenta propia. Además está la discriminación salarial que determinará el monto de sus pensiones y la utilización de tablas de mortalidad diferenciadas por sexo que, incluso ante remuneraciones similares, redundarán en prestaciones inferiores.

En la legislación previsional se constatan claramente las diferencias de género mencionadas, las cuales aparecen como un dato de la realidad que no se pretende ni puede cambiar. Por lo tanto, la división sexual del trabajo que conduce a la sobrecarga de responsabilidades familiares que recae en las mujeres, los efectos de esta división sobre la inserción laboral, la discriminación salarial de que son objeto y aun su mayor expectativa de vida figuran como rasgos de vulnerabilidad que se reproducen o agudizan, pero que no se pretende corregir (Montaño, 2004: 19).

b) Algunas sugerencias para el reconocimiento del trabajo de cuidado

Las propuestas para una reforma de las reformas son variadas y van desde las sistémicas, que implican un cambio de lógica de la capitalización individual para adoptar modalidades que en su esencia sean solidarias, hasta propuestas específicas que pueden ser adoptadas, aun manteniendo la estructura de los sistemas vigentes, para subsanar algunas de las desigualdades que provocan. Aquí se tratarán tan sólo aquellas relacionadas con el reconocimiento del trabajo de cuidado no remunerado.

Para las mujeres que están en el mercado laboral deberían adoptarse medidas de acción positiva. En ese sentido puede establecerse un número menor de cotizaciones, como se hace en Costa Rica ante el caso de jubilación anticipada, o menos años en el sistema como sucede en Brasil para la jubilación por tiempo de contribución. Esta clase de iniciativas son un tratamiento diferenciado que compensa, en parte, las desigualdades del punto de partida, además de ser un reconocimiento del trabajo de cuidado.

Para quienes están fuera del mercado laboral y se dedican a los trabajos de cuidado, crianza y domésticos cabe la opción de prestaciones específicas no contributivas, las llamadas pensiones para las amas de casa. Se especifica el carácter no contributivo, pues alternativas como el aporte del marido o pareja establecen una nueva forma de dependencia. El financiamiento de estas pensiones depende del esquema previsional de que se trate. Bajo la modalidad de capitalización individual, donde rige el principio de equivalencia y cada persona recibe una prestación de acuerdo con su contribución y no hay transferencias cruzadas, estas pensiones tendrían que ser marginales al sistema y financiadas con impuestos.

Asimismo, está la propuesta de las pensiones universales que se enmarcan en el debate del ingreso ciudadano⁷, que se prefiere denominar universales para incorporar a los migrantes (Paganini, 2002). Si todas las personas mayores tienen derecho a una pensión, aquellas que realizan trabajos de forma no remunerada y se hacen cargo de una gran necesidad social también quedan cubiertas.

Las formas de llevar a cabo una pensión universal pueden ser variadas. Administración pública y financiamiento con impuestos generales; combinación de financiamiento público y privado con cotizaciones diferenciadas en función del área de residencia, grupo de ingreso y categoría ocupacional, entre otros criterios, que sean movibles dependiendo de la permanencia de las personas en el grupo de que se trate (Paganini, 2002; Pautassi, 2005).

Otra propuesta es la de incorporar los ingresos acumulados en el fondo de pensiones al régimen de ganancialidad. De manera que, ante el divorcio o ruptura de la unión de hecho, los fondos acumulados por ambos cónyuges pasan a ser considerados bienes gananciales (en una masa común) y, por tanto, posibles de ser divididos en partes iguales al momento del divorcio y la partición, después de lo cual se reconstituirían los fondos individuales de aportes de cada parte. En este caso, se trata de una reforma en la legislación civil o familiar según los países. De igual modo, se podría establecer la compatibilidad entre la pensión de viudez y la propia hasta un determinado nivel de ingresos, de manera que haya una compatibilidad total y después de cierta cuantía: una compatibilidad parcial, por ejemplo, del 60 % de la pensión de viudez (Pautassi, 2005). Estas medidas estarían destinadas a todas las mujeres adultas, con independencia de su pertenencia al mercado laboral, pues todas contribuyen con su trabajo reproductivo al patrimonio de su pareja y a su mejor inserción laboral.

Por último, cabe destacar otras buenas prácticas. El reconocimiento del valor social y económico del trabajo reproductivo a nivel constitucional en Ecuador y Venezuela, así como una reciente enmienda constitucional de Brasil, más avanzada y cuya puesta en práctica está en discusión en el Congreso. Dicha enmienda establece que quienes trabajen de forma no remunerada en sus hogares y se encuentren bajo la línea de pobreza, tendrán derecho a las prestaciones de la seguridad social. La medida ya tenía antecedentes, puesto que, desde la Constitución Federal de 1988, las personas que laboran en el área rural gozan de una pensión mínima garantizada, justamente en virtud de la contribución de su trabajo al desarrollo económico y social del país, que no siempre se refleja en una remuneración o en ingresos suficientes.

4. A modo de cierre

La asignación casi exclusiva del trabajo de cuidado no remunerado a las mujeres sigue siendo una de las causas de la discriminación laboral, y aunque las feministas y algunos convenios internacionales hace tiempo que demandan responsabilidades compartidas, es muy poco lo que se ha hecho al respecto. Resultan necesarias normativas e incentivos, incluso fiscales, que equiparen derechos y obligaciones de mujeres y hombres en esta materia y que proporcionen facilidades para el cuidado de niños/as y ancianos/ as a trabajadores de ambos sexos. Es cierto que no se puede cargar toda la responsabilidad a la protección social y que, en el ámbito del mercado de trabajo, deben hacerse los mayores esfuerzos para mejorar la situación de las mujeres; pero no es menos cierto que los sistemas de protección social y los actores involucrados pueden y deben corregir las discriminaciones. Es preciso atacar el punto de partida y, para ello, las políticas educativas, de capacitación y de familia son muy importantes. Sin embargo, es imprescindible integrar en las políticas de protección social una dimensión de acción positiva que corrija los efectos discriminatorios, que se expresan en el acceso y en la situación diferenciados de las mujeres en estos sistemas (Montaño, 2004: 27). Para mirar la protección social a futuro y evaluar las iniciativas que se manejen para su mejora, la distinción entre políticas compensatorias y aquellas que ayudan a construir y fortalecer ciudadanía es clave. En el caso de las mujeres, el fortalecimiento de una ciudadanía plena pasa obligatoriamente por el reconocimiento del valor social y económico del trabajo reproductivo, que incluye el de cuidado, y su redistribución. Esto, a su vez, implica concebir este trabajo efectivamente como una responsabilidad social, que, en tal calidad, debe ser asumida no sólo por hombres y mujeres sino por los sistemas de protección social.

Citas

1 Dada la importancia de estos sistemas, la Cepal los abordó en el período de sesiones de marzo de 2006 en Montevideo. Por lo mismo, y además debido a que las oficinas de la mujer hacen el esfuerzo constante de incorporarse a la corriente principal de la problemática social y decisiones políticas, la XXXVIII Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe también se dedicó a este tema. Más información sobre esta instancia intergubernamental puede encontrarse en http://www.cepal.org/mujer

2 La excedencia es un permiso, generalmente no remunerado como en el caso de Argentina, con resguardo del puesto de trabajo. En la legislación laboral comparada, sobre todo europea, la excedencia se da por motivo de estudios, servicio militar o cuidado de hijos/as. Terminada la actividad que motivó la excedencia, el empleador tiene la obligación de reintegrar al trabajador en su antiguo puesto de trabajo.

3 Los países considerados son: Argentina, Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Puerto Rico y Uruguay sobre la base de información proporcionada por los gobiernos en el marco de la encuesta sobre políticas y programas dirigidos a mejorar la situación laboral de las mujeres, fomentar el empleo femenino y asegurar una mayor equidad de género en el mercado de trabajo, diciembre de 2003 y actualizaciones posteriores. Proyecto Cepal/GTZ “Políticas laborales con enfoque de género”.

4 En la revista The Economist, correspondiente al 17-23 de septiembre de 2005, se encuentra una muestra de estas propuestas.

5 Chile (1981), Perú (1993), Argentina (1994), Colombia (1994), Uruguay (1996), Bolivia (1997), México (1997), El Salvador (1998), Costa Rica (1998- 2000), República Dominicana (2003- 06) y Nicaragua (2004).

6 Se sostiene que las reformas previsionales implicaron un cambio de paradigmas porque se pasó de los sistemas de reparto y beneficio definido, que eran de administración estatal, inspirados en los principios de solidaridad, universalidad y suficiencia de las prestaciones, a los sistemas de capitalización individual y contribución definida, de administración privada, basados en los principios de equivalencia (entre aportes y beneficios) y libre competencia, donde cada persona ahorra en función de sus posibilidades y es responsable de su futuro. Como es de esperar, los supuestos sobre el funcionamiento de la economía y el mercado laboral, así como sobre el rol del Estado en estos, también difieren.

7 La propuesta del “ingreso ciudadano” plantea la necesidad de reformular el sistema de políticas públicas, dando prioridad a la distribución de un ingreso básico y en dinero a todas las personas de forma incondicional. Como el origen de este derecho es el estatus ciudadano, no está condicionado a ninguna calidad, nivel de ingresos, ni posición familiar. Las personas lo recibirían porque son ciudadanas y en este sentido se diferencia del salario (que corresponde a la calidad de trabajador), de las transferencias de los programas de alivio a la pobreza (que se dan en función del nivel de ingresos y generalmente de la posición de jefes de familia) y de otras fuentes de ingresos como las jubilaciones, los seguros de desempleo, etc., en: Rubén Lo Vuolo (2002).

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Última actualización en 06 Enero 2017